今年《施政報告》以北部都會區（簡稱「北都」）發展策略作亮點，提出三個規劃目標：一、發展成與深圳合作的國際創科中心，提供就業機會；二、興建大量房屋，解決長期困擾香港的屋荒問題；三，加強區內自然保育，令北都成為宜業、宜居、宜遊的好地方。
眾多持份者中，本港創科界和金融界對創科一環反應特別雀躍；相對而言，普羅大眾則覺得北都發展房屋是遠水不能救近火，而發展商、新界團體、綠色團體和旅遊業界對北都的看法見報亦不多。社會的討論大多集中在發展的時間、政府的財政負擔等，本文則探討北都發展策略中較少被談論的土地政策問題。
打造「北都三圈」 須收回私人土地
首先是收回私人土地問題。北都覆蓋300平方公里的土地，並非完全是白紙一張的「生地」，而是已被用作多樣用途，包括魚塘、濕地、棕地、農地、口岸設施、認可鄉村、鄉村擴展區，以及現存和發展中的公私營房屋，而要打造政府建議的「北都三圈」（西邊核心商務區、中部科技城、東邊生態康樂旅遊區），不少私人土地將會被改變規劃用途，或須被政府收回發展。
現時雖難以估計有多少及何處私人土地會受影響，不過根據《北部都會區發展策略報告書》，政府會以10個行動項目「實施創造環境容量的積極保育政策」，包括收回在尖鼻咀、南生圍、豐樂圍、大生圍、三寶樹、蠔殼圍、沙嶺／南坑等一帶地方具保育價值的私人濕地和魚塘，估計總面積約700公頃，約相等於37個維多利亞公園。
至於策略中其餘35個行動項目，如興建5條鐵路，以及廣建房屋讓北都居住人口由96萬大幅增至250萬的工程，會收回多少私人土地，報告書並無交代。
值得注意的是，《土地收回條例》雖然賦權行政長官會同行政會議為公共用途收回私人土地，但過往政府並不積極主動收地作自然保育之用。回顧2004年政府發布的「新自然保育政策」，選出12個須優先加強保育地點，其中近一半位於現在擬議的北部都會區內，當時僅採用「管理協議」和「公私營界別合作試驗計劃」的模式，由政府提供經濟資助和技術，支援協助和鼓勵土地業權人保育他們具重要生態價值的土地，並不涉及收回土地。
17年後的今天，政府為加強北都保育，不惜大規模收回私人土地， 這是保育政策推動土地行政的大躍進，綠色團體總算守得雲開見月明。
現時收回新界土地特惠補償制度設有4個分區級別，農地補償率以甲級（即新市鎮發展區，以及受到與全港有關且必須的工程影響之地區）最高。若政府認為新界北部的未來濕地公園、海岸保護公園和自然生態公園，是成功落實香港可持續發展和生物多樣性的關鍵，理應以甲級補償率收地，亦可望減低受影響土地業權人因不滿補償過少而反對收地、拖慢北都發展的阻力。
不過，按現時甲級補償率，政府如果今天收回700公頃私人農地，須付出近1003億元，對政府財政會造成巨大壓力；就算以最低的丁級補償率計算，收地支出也須近250億元。雖然政府在報告書明言，收地會分階段進行，但除非香港經濟將來下滑，土地需求驟變，否則愈遲收地補償，支出只會更大。
補償支出料逾千億 財政添壓
有別於明日大嶼願景的中部水域填海，造地成本可由賣地收入承擔，北都發展策略中收回私人土地作自然保育，以及提升北都以至本港的宜居宜遊性，雖然值得大力支持，但政府還得想法應付未來10至20年的沉重財政壓力。
另一方面，法定分區計劃大綱圖內的私人土地，一旦被城市規劃委員會劃作「具特殊科學價值地點」和「自然保育區」等用途，業權人基本上將不能進行發展，或要取得城規會同意，才能進行有限度發展。有意見認為，此舉等同政府無償充公私人土地，有違《基本法》保障私有財產的規定，雖然一直未有人就此尋求司法覆核，但新界不少受此政策影響的土地業權人其實十分不滿，認為政府對其不公。
這些業權人眼見政府為積極保育改變政策，大舉有償收地，也許會以公平待遇為由，要求日後城規會若把私人土地劃作「具特殊科學價值地點」和「自然保育區」時，政府同樣也應收回他們的土地業權，並予以法定補償。就這問題，政府會採取什麼立場呢？
《北部都會區發展策略報告書》設定6個規劃原則，其中之一是「城鄉共融」，旨在營造北都「城市與鄉郊結合、 發展與保育並存的獨特都會景觀，媲美維港……的世界級大都會景觀」。
高樓與村屋 如何共融？
相信大家都會同意，現時新界北部有個別獨處一隅的地點，如白泥、南生圍、流水響、鹿頸等，其自然景觀和生態環境足以與維港景色分庭抗禮；但令人關注的是，新市鎮一座座樓高數十層的私人屋苑和公共屋邨，與周邊大片樓高僅3層的村屋群「雞犬相聞」之景象，加上星羅棋布的棕地作業，將產生城鄉共存的強烈而突兀視覺對比。
丁屋政策自香港回歸後是非日增，有非原居民尋求司法覆核，挑戰政策的合法性，案件最後鬧至終審法院，最終本月初終院裁定丁屋政策合法合憲，丁權受《基本法》第40條所保障，但同時反覆指出，丁屋政策是通過地政總署合法行使其行政酌情權加以落實。裁決頒布後，發展局僅以「政府歡迎終審法院的裁決」回應，表示一如既往接受及審批丁屋申請。
善用北都契機 調整丁屋政策
香港土地有限，丁權卻無限。丁屋政策雖合法合憲，但事實上政府日益難以找到土地予鄉村擴展，以私人協約形式批地予原居民建丁屋。丁屋樓不過3層、高不過27呎、上蓋面積卻多達700平方呎的規格，是極為浪費珍貴土地資源，與政府聲稱奉行可持續發展政策背道而馳。
新界北的元朗和北區合共擁有234條丁屋政策下的認可鄉村，它們在未來20年以及往後的北都規劃和發展，佔一個什麼席位呢？政府是打算取易不取難，把丁屋政策凍結在時間裏，在認可鄉村周遭發展高樓大廈，形成所謂「城中村」的獨特景觀嗎？還是會利用發展北都的契機，理順土地規劃，在合法合憲的前提下調整丁屋政策，善用土地資源？可惜報告書沒有相關片言隻語。丁屋政策產生的種種問題，來屆政府可會有決心和能力解決？
原刊於《經濟日報》，本社獲作者授權轉載。
