一國兩制方針的運用
從當年《基本法》起草制定到這次全國人大「5.28決定」，中央對一國兩制的堅持、中央的邏輯思路一以貫之、清晰明確。
第一，必須體現「一國」原則，滿足「一國」的底綫要求。無論美英等國的一國兩制或者我們的一國兩制，維護國家安全都是中央（聯邦）事權，包括立法權、執法權和司法權，這一點沒有分別。因此，中央具有無可置疑的在香港特別行政區維護國家安全的所有權力，承擔維護國家安全最高和最終的責任，這是「一國」原則的基本要求。《基本法》第23條的有限授權立法，絕對不能無限解讀為中央把維護國家安全的所有立法、執法和司法以及相關管理責任都交給了香港特區。在憲法和《基本法》上，中央從來沒有喪失或者放棄在香港特別行政區維護國家安全的權力，不會迴避自己最高的憲制責任，有權直接行使相關權力。從當年起草制定《基本法》到今天，這一點從未改變，也不會改變。
第二，中央享有規定香港特區維護國家安全制度並進行有關立法的權力。憲法第31條和第62（14）條明確由國家通過立法規定在香港特別行政區實行的制度，這裏的「制度」當然包括在港維護國家安全的制度。從中國憲法來看，《基本法》首先是一部維護國家主權安全、捍衞「一國」的法律，這是《基本法》立法的重要指導思想。這次全國人大「決定」加全國人大常委會立法，也是國家行使最高立法權為香港維護國家安全建章立制的範例。
第三，中央有權直接處理香港維護國家安全的重要事務。這包括根據《基本法》中央直接負責涉及香港特區的外交事務和防務，還有涉及台灣的事務。如果留意中央公布實施的香港中聯辦「三定」方案，其中第四項明確香港中聯辦負責「處理有關涉台事務」，說明「有關涉台事務」不屬於香港高度自治的範圍。這些當然都屬於國家安全事項，由中央直接負責，特區支持配合。
第四，中央授權香港特別行政區負責處理維護國家安全的事務，甚至把維護國家安全的主要責任賦予香港特區。這包括中央通過《基本法》第23條授權香港在維護國家政治安全的七個領域開展立法；20多年來國家安全案件交由特區負責辦理；中央允許香港通過自己不同的法律制度即普通法來維護國家安全，只要能達到維護國家安全的目的，用什麼樣的法律制度都可以，不管白貓黑貓，能夠逮到耗子就是好貓。儘管香港特別行政區與兄弟省區市、與澳門特別行政區維護國家安全的責任使命一樣，目標任務相同，但可以用自己的方式、方法維護國家安全，達到同樣的目的。這些都是「兩制」原則的體現。當然，由於國家安全的極端特殊性，特區在履行維護國家安全相關職責時，應該接受中央的指導監督。
按照上述一國兩制的邏輯思路，全國人大及其常委會開展香港維護國家安全立法，要處理什麼問題，不處理什麼問題就非常清楚了。
首先，要明確這次香港國安立法不處理什麼問題。我認為，這次香港區國安立法不處理《基本法》已經明確解決了的問題，比如高度自治的問題、涉港外交、防務問題等《基本法》都已經有十分明確的規定，那就繼續按照《基本法》的規定辦事。《基本法》賦予香港所有高度自治權都不受國安立法影響，資本主義制度和生活方式不變，對所有居民的平等保護不變，香港繼續是全世界最自由、最開放的經濟體，對全世界開放不變，與各國共用香港國際化營商平台不變。《基本法》關於人權保障、居民權利自由的所有條款繼續有效。普通法不變，法治和司法獨立不變，香港對高度自治範圍內的所有案件仍然享有完全的管轄權包括終審權，繼續按照普通法處理所有這些案件。國安立法也不涉及普通刑事犯罪、經濟犯罪案件，現在怎麼辦還怎麼辦，不受國安立法影響。因此，國安立法與廣大香港居民真的很遠，一個普通居民、普通商人真的很難觸及國家安全問題，更不要說國家安全犯罪，香港廣大居民盡可放心。最終受影響的真的是極少數，少而又少。在任何國家任何地方，法律對國家安全都有非常嚴格的定義，不可以隨意擴大。這次國安立法更不會例外。
那麼，國安立法要處理或者解決什麼問題呢？我認為，全國人大「決定」及其常委會立法要處理當年制定《基本法》沒有完全解決的問題，即香港維護國家安全的問題，包括相關法律制度和執行機制問題。《基本法》裏邊確實找不到「國家安全」這四個字，但國家安全的內容是有的，大的原則方向也有，但具體事權劃分沒有明確。根據全國人大「5.28決定」，這次立法還是按照一國兩制的邏輯思路，明確中央對維護國家安全最大、最終的責任，要兜底，但維護國家安全的主要責任還是賦予香港特區，繼續發揮香港特別行政區維護國家安全的主要作用，繼續完成第23條立法，用好現有法律資源，完善香港有關法律的執行機制。歸根結柢，中央還是信任自己的香港，香港也要對得起中央這份沉甸甸的信任、重託和厚愛。
至於中央與特區維護國家安全事權特別是管轄權如何界定，案件辦理如何分工，相關機制如何運行，要由全國人大常委會的立法來具體規定。
上述這些內容《基本法》本來就沒有明確規定，甚至是完全空白，況且整個立法又是由制定《基本法》的同一機關──全國人大及其常設立法機關──全國人大常委會接受其授權共同完成的，因此港區國安立法不違反《基本法》，是對《基本法》的必要補充和發展完善，不僅不取代《基本法》，不違反《基本法》，而是堅持完善一國兩制制度體系、貫徹實施基本法的重大舉措。 《基本法》仍然是國家憲法之下中央和特區兩個層面都要堅決貫徹實施的香港最重要的憲制性法律。
香港國安立法必要而緊迫
必須指出，現在全世界只有香港一地還沒有完善國家安全法律制度和執行機制，這個課早晚要補。如果30年前制定《基本法》時沒有明確解決的話，這次立法（「決定」＋立法）必須解決，不能再拖。
如果我們把世界各國各地維護國家安全的法治體系劃分為高中低三個等級的話，美英等西方國家屬於高等級，特別是美國追求絕對安全，標準最高。我相信，港區國家安全法是最溫和、最基本、最低程度、最低標準的國家安全法律。即使這樣的國安立法，還有人擔心影響香港國際金融中心地位。試問紐約頂格適用全球最高標準的國安法律，倫敦、新加坡也要嚴格得多，這影響三地國際金融中心地位了嗎？恰恰相反，正是因為香港維護國家安全的問題長期得不到解決，大大削弱了香港國際金融中心功能的發揮。還有人擔心從國家層面為香港制定國安法律導致香港內地化，這也完全不能成立，一國兩制沒有變，《基本法》沒有動，高度自治依然存在，香港怎麼內地化？正是因為長期沒有建立健全維護國家安全的法治，才導致一國兩制走樣變形，國安立法絕對有利於促進一國兩制恢復常態、行穩致遠。
回歸23年以來，中央把在港維護國家安全的主要責任「委託」給了特區，很少就此立法、釋法，但是香港維護國家安全的立法長期殘缺不全，本地現有維護國家安全的法律也沒有得到很好執行，使得香港在維護國家安全方面長期處於「不設防」狀態，不僅把自己迫到「萬丈深淵」的邊緣，而且成為全國安全巨大的漏洞和短板，風險不斷，危害日深，不僅亂了自己，害了自己，也嚴重危害全國安全。在可預見的未來，靠香港自身力量也很難改變這種狀況。況且，國家安全往往超出任何地方政權的權能範圍，地方很難把握，香港維護國家安全的事務完全由香港特區自己負責，不現實，不科學，也不公平。
在香港一國兩制實踐遭遇嚴重困境、窒礙難行之際，在我國家安全遭遇重大、清晰、現實威脅並已經造成嚴重損害情況下，30年前制定《基本法》的同一機構──全國人大再次出手通過具有同等法律效力的「5.28決定」，並授權其常委會具體立法填補香港特區維護國家安全的立法和執行機制漏洞，既有無可置疑的必要性和緊迫性，也具有堅實、充分的法律和法理依據。從國家層面為香港維護國家安全立法，不是一國兩制的終結，不是香港居民人權自由的克減，不是香港高度自治的減損，不是香港內地化，而是一國兩制的新希望，是香港年輕人未來之所繫，是香港新生的契機！
有了20多年與謊言做鬥爭的經驗，特別是去年「修例風波」慘痛的教訓，這次我們一定會擦亮眼睛，運用智慧，不再被謠言煽惑，不再被歪理誤導，不再被恐嚇嚇倒！為了香港的繁榮穩定和長治久安，為了香港年輕人的明天和廣大居民安居樂業，為了自己國家的安全和民族偉大復興，全力支持中央建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。
一國兩制與香港國安立法二之二
原刊於《紫荊雜誌》，本社獲作者授權轉載。
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作者簡介
現任清華大學法學院教授、清華大學港澳研究中心主任、清華大學國家治理研究院院長。鄭州大學法學學士，中國人民大學法學碩士、博士。1995年起任教於清華大學法學院。1993－1995年在香港大學法律學院學習並進行研究工作，2000－2001年在美國哈佛大學法學院做傅爾布萊特計劃高訪學者。2006年2月被任命為香港特別行政區基本法委員會委員。2011年入選「全國十大傑出青年法學家」。研究方向為憲法學和港澳台問題。在中外學術刊物發表論文一百餘篇，出版有《中央與特別行政區關係──一種法治結構的解析》《中國違憲審查制度》《法律、法治與法學》《「一國兩制」與基本法：二十年回顧與展望》等專著。
