年頭爆出多宗校園欺凌事件，引起社會各界廣泛關注。討論餘溫未過，教育局早前再透露有關校園欺凌的數據，資料顯示，17－18年度一共錄得202宗校園欺凌案，數量較16－17年度急增六成。多年來，教育局雖有就着校園欺凌的問題，為學校提供指引及教學資源，但校園欺凌的情況依舊嚴重，本文將剖析現時校園欺凌防治工作的三個問題，並為政府提供短期及中長期的政策建議。
監管不足法例過時
香港現時未有特定應對校園欺凌及網絡欺凌的法例。缺乏法例上的支持，令防治校園欺凌的工作事倍功半，亦間接引致另外兩個問題：意識不足可歸咎於没有法定定義；執行不力或因未有釐清教育機構的責任。雖然現時政府有為學校提供各種指引和資源，協助學校推行防治欺凌的措施，但由於没有法例上的支持，這些工作只會事倍功半，並不足以構成全面的防治欺凌策略。
在網絡欺凌的個案中，特別顯出法例不足及過時的地方。以《個人資料（私隱）條例》為例，該法例有時會被用來處理網絡欺凌個案，但條例的原意是監管個人資料的收集和使用，因此實際執法時會要求受害者指證施害者的真實身份。而網絡欺凌的其中一個特點，正正是難以辨認欺凌者的身份，要以《個人資料（私隱）條例》保障網絡欺凌的受害者，難度可想而知。
意識薄弱未有法定定義
在香港，社會大眾一般都不太了解構成校園及網絡欺凌行為的條件及惡果，特別是對青少年精神健康及長遠發展的影響。很多成年人，包括家長與教師會認為欺凌行為只是學生之間普遍的嬉戲，不會引致嚴重的後果，到發生意外時才知道太遲。
社會意識不足的其中一個原因，是因為香港對欺凌行為未有一個法定的定義，令某些欺凌行為，特別是不具刑事成分的欺凌事件，例如言語欺凌、排斥，及某些網絡欺凌，相對更難被重視、識別及處理。2017年香港大學就曾發生兩宗疑似欺凌的事件，有學者指出兩宗事件同屬欺凌行為，但校方卻稱「事件不涉及任何欺凌成分」，反映出持份者對「欺凌」的理解不一。
執行不力缺乏法定責任
由於學校現時没有法律上的責任去上報校園欺凌事件，學校未必會自發性知會公眾甚至有關的家長。在現時的通報機制下，政府及大眾是否全面了解實際的欺凌情況，值得商榷。
執行不力也反映在處理及預防校園欺凌方面。在2017年底爆出的一單欺凌案中，受害的小一學生被發現耳朵內塞有擦膠粒，需要進行手術治療。涉事的校長事後承認，事件發生前曾收到受害學生家長的投訴，但由於當時有其他更重要的事情要處理，故在初期未能及時察覺及處理事件，最終釀成嚴重後果。
教育局在今年2月回覆議員時指出，一直有要求所有學校正視校園欺凌並採取積極的措施，亦有向學校提供各種通告、指引、建議和培訓。惟上述個案顯示，由於現時未有法律去釐清教育機構的責任，學校未必會將校園欺凌視為需要優先處理的事項，因而減低了教育局工作的效果及影響力。
防治校園欺凌不能單靠「零容忍」
在近月發生的多宗校園欺凌事件中，政府一再強調當局對任何形式的欺凌行為採取「零容忍」政策。然而綜觀各宗欺凌案，依然顯示出監管不足、意識薄弱、執行不力的問題，而箇中的原因，不離法例支持不足的問題。不少海外學者及研究都指出，要有效應對欺凌問題，立法與政策兩者缺一不可。香港現時雖有不少相關的行政及政策措施，但長遠而言，仍有必要探討應否就欺凌問題立法，進一步完善現有的制度及機制。以下為我們對政府的短中長期建議。
短期建議：成立關注學生欺凌的工作小組
政府政策講求實證為本，故在進一步立法前，有必要先了解現況及識別問題。就此，我們建議政府成立關注學生欺凌的特別工作小組，探討適切的政策建議，並協助進行立法的事前工作。
工作小組的主要工作應包括：（一）提高公眾對校園欺凌的關注及意識；（二）協調校園欺凌數據收集，了解持份者的意見；（三）檢討現行的法例及政策措施；以及（四）促進有關欺凌的研究。其後，工作小組將向政府提交報告，就長遠立法向政府提出有關的建議，以及其他政策措施。
工作小組可參考海外的經驗，例如在數據收集方面，能仿效美國及挪威政府的做法，除了依賴學校的自發匯報之外，亦透過學生問卷調查，直接向學生了解校園欺凌的真實情況。工作小組亦應重新檢視現有的法例及政策，以識別現時校園欺凌工作的潛在挑戰與不足。另外，亦可參考澳洲的經驗，設立基金資助本地的欺凌研究，增進對欺凌問題的了解。
中長期建議：就校園欺凌立法展開公眾諮詢及進行立法
政府應根據工作小組的研究及檢討結果展開公眾諮詢，尋求社會對立法的共識。所有相關的持份者，包括家長、老師、校方、學生、社工，以至廣大市民，都有就議題表達意見的權利。
根據海外經驗，有關校園欺凌的法例，一般會包含以下三項要素：（一）校園欺凌和網絡欺凌的法定定義；（二）教育機構的責任；及（三）申訴及補救機制。
一、校園欺凌和網絡欺凌的法定定義
各地政府為校園欺凌立法時，都會就欺凌行為設立法定的定義。該定義應盡量與本地研究人員和學者通用的定義一致，確保持份者對定義有足夠的了解。除了是概念上的定義之外，亦應包含可操作的定義（operational definition），讓相關部門更有效應用該法例。例如在美國麻省，當地法例除了就欺凌行為提供槪念上的定義之外，亦有具體列出五項分別能構成欺凌行為的條件，確保法例能更有效及容易執行。
二、教育機構的責任
綜觀各地有關校園欺凌的法例，不少都有清楚列明教育機構的角色及責任，特別在預防與處理方面。當然，在進一步加重教育機構的責任之前，有必要確保政府在政策與財政上有為它們提供足夠的支援。
在預防方面，有關法例應要求所有學校採取適當行動，包括設立有助定期檢視欺凌狀況的工具，以全面推行以實證為本、與時並進的防治欺凌計劃；在處理方面，則應明確要求學校按既定程序匯報及跟進欺凌事件，並以行政手段，懲罰隱瞞及處理不當的機構。以加拿大安大略省為例，當地法例要求學校為學生設立預防以及處理校園欺凌的計劃，同時亦要培訓老師及其他教職員，增加他們應對校園欺凌及保持良好校園氣氛的能力。
三、申訴及補救機制
在申訴機制方面，任何牽涉於欺凌事件的人士，將可就校方的處理手法進行申訴。收到投訴後，獲政府授權的特定組織將會就着申訴的內容展開調查，並有權決定是否對學校施以行政處罰。
而在補救機制方面，該特定組織將有權力透過行政措施保護受害人，例如將欺凌者與被欺凌者隔離、要求互聯網服務供應商將涉及網絡欺凌的資料移除；若該供應商拒絕移除相關的資料，特定組織可協助受害人尋求法律上的幫助。紐西蘭的法例，就清楚列明移除網絡欺凌內容的程序，當中涉及被欺凌者的權利，以及網絡服務供應商與欺凌者的責任。
設立「校園欺凌法」保障學生安全成長
校園欺凌，一單也嫌多。要有效防止及處理校園欺凌，必需透過法例及政策雙管齊下，讓兩者相輔相成，進一步完善機制，令現有的資源能更有效地運用。
當然，立法需要長遠的準備工作，亦須先尋求社會共識。因此在短期，政府應成立關注學生欺凌的工作小組，了解現況、識別問題，為政府下一步的工作提供建議。至於在中長期方面，則應展開公眾諮詢，考慮就欺凌問題立法，嘗試解決現有的問題。立法可循三先方面思考，包括：為校園欺凌和網絡欺凌確立法定的定義、釐清教育機構的責任，以及設立申訴及補救機制等。
無可置疑，立法將是艱辛而長遠的工作，但行動勝於空想，為了讓下一代能在安全的環境下成長，實有賴社會各界的參與及討論，以及政府的重視，共同向着目標踏出第一步。
