申訴專員調查報告
2018年4月17日，申訴專員發表了《水務署對政府水管的修護和危機處理》報告，並舉行記者招待會，其中的重點是水務署監管爆喉事故不力、水管滲漏比率過高、署方沒就減低滲漏比率定下像新加坡的5%甚至更低的目標。報告公開後，傳媒和一些社會知名人士「大義凛然」地群起炮轟水務署對爆喉「闊佬懶理」和「年嘥公帑港幣5.3億元」。
牛角與尖端
大家可有想過，放在面前是一隻巨大牛角，但市民的注意力卻被引領至牛角的尖端？報告內容提到，水務署自2000年開始分階段進行「更換及修復水管計劃」（「更換計劃」），在15年內更換3,000公里水管，而水管爆裂個案也由2000年的約2,500宗大幅下降至2017年的88宗；至於滲漏比率則由早年的25%下降至15.2%（讓我們簡化為降低了10%）。
大家可有想過，由2,500宗爆喉事故降低至88宗，降幅是多少？那是96.5%啊！大家可曾聽過，任何一個政府或私人機構創下了這樣的成就？可惜，水務署對社會的貢獻未被歌頌，餘下的3.5%卻被大造文章。至於把滲漏比率由25%減低至15%又是多少呢？那是四成啊！並非談笑用兵就可達到。水務署有沒有因為疏懶引致滲漏比率未及新加坡的5%、使香港每年浪費價值5.3億的食水，我們在下面詳細討論；但是水務署透過「更換計劃」減低滲漏，成功為港人年慳5.3億港元，卻是鐵一般的事實。
「更換計劃」的來龍去脈
水務署於1990年代後期完成了「全面水資源計劃」（Total Water Management）的研究，為了減低爆喉和滲漏的機會，向政府申請撥款進行一項史無前例的大型「更換計劃」，工程分四期進行，更換及修復3,000公里的舊水管。工程一直不獲批准，經過2000年金鐘爆喉引致交通癱瘓事件後，計劃才獲得通過。由2000年開始延續15年至2015年，在高峰期全港每天有數百個不同大小長短的喉坑進行工程。這項龐大的工程，全部由水務署內部調配資源來處理，連一個職位也沒有增設。至於其他工務部門如路政署，每當有如青馬大橋和港珠澳大橋等大型工程，也會開設一個由D3或D2級首長級職位去領導一個新設的處（Development Office），另設數十至數百位各級工程人員去管理整項工程。水務署在進行「更換計劃」工程期間，克服了無數的困難險阻，經過15年完成了艱鉅的任務，當中有一些戰勝逆境的故事，可在過去十年水務署的員工通訊季刊《點滴》看到。水務署是透明度極高的部門，《點滴》是公開的，登入水務署網頁就可以找到。
香港和其他城市的比較
首先要說明一點，水管並非完全不透水（waterproof）的物體，水管是有「可接受滲漏限制」（permissible leakage limit）的。香港目前的水管滲漏比率為15.2%，而一些先進城市的水管滲漏比率為5%至32%，香港在中游位置。以香港的特殊環境取得目前的成就，表現可圈可點，絕非容易。香港的不尋常情況令水管滲漏比率高企的成因包括：
1. 山多平地少，在相當細小的範圍裏，地面高度可以有很大分別，水壓必須相當高才能供水至全個供應區域（supply zone）;
2. 香港路窄車多，交通繁忙，多貨櫃車和其他重型車輛，地底水管受震動影響嚴重；
3. 香港公共事業多，路底管線比其他城市密集，需要挖坑進行接駁、維修和重署的或然率甚高，此起彼落，互相影響；
4. 新建和重建樓宇特別多，甚至不時有頗新的樓宇拆卸重建，建築工程及各種設施的的接駁工程加重對水管的影響。
申訴專員指香港的滲漏比率較新加坡高是落後，其實剛剛相反，新加坡能夠把滲漏比率控制在5%，是因為新加坡的發展比香港落後。
水管爆裂及滲漏和罪案的比較
以水務署的職能來說，處理爆喉和滲漏相當於警務處應付大型罪案和小型罪案；水務署已經把大型和小型罪案分別減低了96.5%和40%，你會否因為餘下的罪案歸咎為警務署辦事不力？
香港的環境和新加坡有很大差異，申訴專員期望水務署的滲漏比率和新加坡的相若，等如期望里約熱內盧的治安和日內瓦相若。
持續減低滲漏比率的努力
水務署在1990年代進行「全面水資源計劃」的研究，訂定「更換計劃」方案，向政府爭取撥款，費盡心力克服困難完成工程，成功把滲漏比率由25%減至15.2%，訂定和執行「智管網」計劃，打算在2023年完成，並定下在2030年把滲漏比率降低至10%的目標。以上一切，皆讓我們清晰地看到水務署的人員盡心盡力，在資源緊絀下循序漸進地對付滲漏的問題。
在此簡單地介紹「智管網」計劃的困難之處：香港約有8,600公里水管，工程需要在水管不同的策略性位置上面建造豎井，以安裝減壓和量壓的儀器；路底管線繁多，水管常常處於較細小的管線之下，豎井的闊度比水管的直徑大得多，建造每個豎井差不多都要得到一個或以上的公共事業的合作，把管線遷移讓路。找尋可行的豎井和遷移管線的位置有時難若登天，可謂「粒粒皆辛苦」。
有識之士很可能聽過「邊際回報遞減定律」（Law of Diminishing Marginal Returns）。例如一個胖子下定決心減肥，最初減30磅不難，逐漸再減五磅、減兩磅愈來愈難；愈接近極限，多減一磅就要費盡九牛二虎之力。以香港的特殊環境，把滲漏比率減至15%已非容易，要再減低每1%所需的努力和資源愈來愈多，達到10%的目標實屬難能可貴。如果水務署承受不了無辜成為眾矢之的所造成的壓力、答應把目標定在5%以求暫避鋒頭，就是不負責任、自欺欺人。
申訴專員不滿意水務署所訂的目標，認為太慢。有誰不希望迅速大幅降低滲漏比率？水務署採取實事求是的態度；你可有聽過有人要求政府安排輪候公屋的市民一年內上樓呢？
恢復供水減低滲漏的服務指標
申訴專員指水務署公布的「食水喉管爆裂最長停水時間」服務目標複雜，市民難以監察；又要求水務署為恢復鹹水供應訂立服務目標。其實，有關食水喉管的目標是十多年前水務署回應審計署的「處理爆喉」調查報告而在《服務承諾》增加的項目。審計署滿意水務署的回應，亦沒有要求加設鹹水喉管的目標。現時計算食水喉管目標的達標率需要算一條簡單除數，申訴專員建議簡化以方便市民監察，水務署自當從善如流；至於為鹹水喉管訂立服務目標，實在是強人所難。鹹水的來源是海水，比食水相對混濁和含有較多雜質，修復鹹水喉管自然比修復食水喉管較為複雜、需時較長；停水時關不上水閥或恢復供水時無法開啟水閥的風險亦較大，修理喉管時如遇到節外生枝的情況，恢復鹹水供應的時間就會大幅加長。訂立太寬鬆的目標並無意義，訂得太嚴謹則隨時因未能達標而被責難。
申訴專員又建議「就減低滲漏比率定下指標，並定期向外公布最新的滲漏比率，以增加透明度及促進公眾監察」。水務署已訂立12年進一步減低滲漏比率5%的目標，增設服務目標並非毫無代價，需要人手處理和公布等，訂定新增項目需要明智抉擇，否則會自縛雙手做事。
水務署的《服務承諾》列出的項目比其他政府部門多，對各種服務訂下了詳盡的目標，現時公布的服務目標達41項，單是關乎日常供水服務的已有15項。相對來說，申訴專員公署的《服務承諾》只有五個項目，水務署工作之多元化和複雜性，自當不言而喻。在效率促進組舉辦的兩次「最佳服務承諾選舉」中，水務署的《服務承諾》兩度贏得「最佳內容」金獎，第二次更兼得「最佳整體服務承諾」銅獎。20多年來，差不多每年所有項目都能達標；還有一點是獨一無二的，就是水務署的《服務承諾》，每年都有增加訂定新項目的目標或提高原有項目的目標，甚至兩者都有。申訴專員就水務署服務目標的評語，有機會讓人誤會水務署未有做好《服務承諾》。
申訴專員的其他評語和建議
除了上述對申訴專員報告內容重點項目所作的詳細分析外，下面會就其他評語和建議作出簡單回應：
1. 密切監察「爆喉熱點」的情況，並釐定優次，積極跟進及進行改善工程──水務署多年前已有這樣做，「爆喉熱點」只是近年新設的名詞，採用的標準因與時並進而修訂了而已。
2. 破壞水管的承建商的罰款太低，欠缺阻嚇力；提醒各相關工程部門，倘若承辦商曾破壞水管，應在評核報告中反映其差劣表現，增加阻嚇力──罰款是根據修理費用、流失之水值和行政費用的標準訂定，如要提出檢控，需要有承辦商刻意破壞的證據，並由律政署而非水務署進行。在評核報告中反映承辦商差劣表現的機制早已切實執行。
3. 修改巡查道路工程項目的指引，訂立規劃巡查的客觀標準──指引已經十分詳細，申訴專員發現個别項目可以改善，水務署樂於跟從。
4. 檢討鹹水管爆裂個案的恢復供水時間遠較食水管個案為長的原因，提出和落實改善措施──上文已解釋原因，改善措施就是改為用淡水冲廁。水務署於1950年代末期開始大膽創新，推出全世界首個鹹水冲廁系統，60年來，水務署為香港節省了數以百億立方米計的食水。到目前為止，除了香港外，只有極少數地方使用鹹水冲廁，規模也甚小。
5. 在設立「智管網」的同時，應全力推行各項地下水管資產管理措施，維持供水網絡穩定健康──早已推行多時。
對申訴專員報告的整體回應
申訴專員公署的首項信念是「以公正客觀的態度進行調查」。報告中最重要的部分有關爆喉、滲漏和服務承諾的評語和建議，到底是基於事情的單一角度，還是經過全方位評審而作出呢？有沒有先了解外國和香港情況不同呢？
申訴專員的角色包括「在公職人員受到不公平指責時指出事實真相」，那麼專員檢討水務署因爆喉和滲漏所受到的指責是否公平，而整體報告是全部還是部分事實真相呢？
上一段的五項建議都是有建設性的，不過，水務署基於六項信念中之兩項「竭盡所能」和「精益求精」，早已推行各項措施，亦會根據建議尋找進一步改善的空間。然而，報告表達的方式，會否誤導市民以為水務署是個疏於職守的部門呢？
報告指「若滲漏比率和新加坡的5%看齊，每年可減少約9,600多萬立方米的食水及2,700多萬立方米的鹹水流失，相當於38,429個標準泳池的食水及10,883個標準泳池的鹹水。若以人均耗用食水量推算，上述數字的食水，足夠超過200萬名香港人使用一年。」報告批評水務署的「食水喉管爆裂最長停水時間」服務目標誤導，但是香港比新加坡多漏全年用水量的10%已是十分清楚，報告卻刻意撇開各種用途的用水量，只提到人均用水已達到200萬人一年用水量，製造嚇人效果；另外，相等的游泳池容量竟然「準確」至個位數，這是搧情還是公正持平的報道方式呢？
三個問題請讀者思考
我在此重申，水務署推行15年的「更換計劃」未獲政府增添一兵一卒：2000年計劃展開時，水務署編制處於高峰期的6,060，18年後的2017/18年度之末，編制是4,446，銳減了27%。現在請讀者憑着你的智慧，思考三個問題：
1. 水務署是每年為港人節省了5.3億港元，還是浪費了5.3億港元？
2. 水務署人員的工作態度，是積極進取，還是闊佬懶理？
3. 默默耕耘，任勞任怨，成績斐然的人員，不但未獲嘉許，連認同也沒有，更遭打擊士氣，這是否港人之福？
作者簡介：
中學就讀於伊利沙伯中學，長記校訓「修己善群」於心，擇善固執。1974年於香港大學工程系畢業後，加入政府為見習工程師，在服務水務署35年半期間，贏得230多個獎項，其中有30多個是「激勵員工積極工作計劃」的獎項，亦包括十次最佳男子運動員，其中三次在退休前四年內獲得。他先後獲部門委任為25個常設委員會或工作小組的主席或委員，是水務署的「公職王」。他獲得同事公認為「水務署的百科全書」。
熱愛運動和熱心公益，具備無比的幹勁和毅力。自1971年第一屆百萬行開始，他每年最少參加百萬行一次，至今已是48年。他於1971年首度參加吐露港渡海泳賽，至今約參加過100次各項長途泳賽。他於1977年參加全港首屆公開馬拉松，至今未有間斷，目標是要跑足50年全馬。他自1972年開始捐血，總共捐了171次全血，成為長者後依然繼續。至2017年他共參加了21次樂施毅行者，累積籌得320多萬元善款。認識關錫堯的人，都尊稱他為「關師傅」。
