行政長官會同行政會議在2017年7月25日的會議，通過了廣深港高鐵在西九龍站進行香港及內地的清關、出入境及檢疫手續（即一地兩檢）的安排，同日發布討論文件，闡述一地兩檢安排的必要性及建議安排的內容。討論文件建議採用「三步走 」的方式於高鐵西九龍站實施一地兩檢，即第一步由內地與香港特區達成落實一地兩檢的合作安排；第二步提請全國人民代表大會常務委員會就一地兩檢的合作安排通過決定，批准及確認一地兩檢的合作安排及批准內地相關單位依據合作安排到香港特區實施一地兩檢，同時依據《香港特別行政區基本法》第20條授權香港特區落實一地兩檢涉及的相關事宜；而第三步由兩地各自進行相關程序予以實施，在香港方面將涉及本地立法工作。見立法會CB(2)1966/16-17(01)號文件（http://www.legco.gov.hk/yr16-17/chinese/hc/papers/hccb2-1966-1-c.pdf）。
特區政府然後開始宣傳廣深港高鐵的香港段將會為香港帶來巨大的經濟效益，以及高效省時的通關程序對全面體現跨境高鐵快捷、方便、靈活等特點的重要性，而對一地兩檢安排只說「早有深圳灣口岸的先例」。
到了2017年10月，特區政府向立法會提交〈不擬具立法效力議案〉，動議立法會在其10月25日的會議上，表態支持特區政府依據上文的「三步走」建議，推展一地兩檢安排的後續工作。這個擬在立法會進行的討論，可以說是推展一地兩檢的第零步。
本文擬在開步前，談談在西九龍站實行一地兩檢涉及的法律問題，說說筆者的個人意見。本文依據的「三步走」建議來自特區政府的討論文件。
在西九龍站實行一地兩檢，即是香港特區和內地在香港西九龍站內各自設立口岸，由雙方分別按照各自法律，對往來內地和香港特區的出入境人員及其隨身物品和行李物品辦理出入境邊防檢查、海關監管、檢驗檢疫等出入境監管。
內地在香港西九龍站內設立的內地口岸區擬由內地根據合作安排和內地法律設立和管轄，這裏帶來兩個法律問題，就是內地口岸區的土地使用問題和內地口岸區使用內地法律和引用內地管轄的問題。
內地口岸區的土地使用
討論文件第39段表明，香港西九龍站內地口岸區範圍內的場地和空間由香港特區交予內地根據合作安排使用，而雙方會簽訂合同規定使用權的取得、期限和費用等事宜。第40段同時表明，「合作安排將明確指出，內地口岸區的設立不影響廣深港高鐵香港段的建造及施工權、服務經營權及營運和監管，亦不影響其運作相關的資產（包括相關土地及土地上不動產或動產）及設施的權益，而該等事宜仍由香港特區依特區法律處理及依照合作安排行使管轄權。」
這兩段可說明，是由香港特區把香港西九龍站內地口岸區範圍內的場地和空間批予內地相關單位使用，而內地口岸區範圍內的場地和空間維持屬香港特區的土地。由此可見，香港特區是依照香港法律把有關的土地批予內地相關單位使用。這做法不是所謂割地。
同時，也要說明，依照香港法律批出的香港特區土地，是按香港特區法律管轄。那麼，討論文件的「三步走」建議是如何讓內地相關單位在香港西九龍站內地口岸區範圍內使用內地法律和引用內地管轄？
《香港特別行政區基本法》第8及第18條說明在香港特區應用的法律，第22條也訂明在香港特區的內地人員要遵守香港特區法律。如要讓內地相關單位在內地口岸區範圍內使用內地法律和引用內地管轄，則要排除這等《香港特別行政區基本法》的條文適用香港西九龍站內地口岸區。
內地口岸區使用內地法律和引用內地管轄
特區政府在討論文件提出的方法，是參照深圳灣口岸的實施安排，以本地立法的方式，規定內地口岸區視為香港特區區域範圍之外，也規定只有在六項事宜上才由香港特區管轄，適用香港特區法律由香港特區法院行使司法管轄權。如此，討論文件在第48段說，「由於內地口岸區在法律上視為香港特區的區域範圍以外，上述《基本法》第8條、第18條及第22條的規範不適用，因此一地兩檢的相關安排並不違反《基本法》。」
問題是，深圳灣口岸的香港特區立法，是在全國人民代表大會常務委員會的授權的前提下，將位處香港特區外，不屬香港特區的深圳灣口岸「港方口岸區」視為位於香港以內的地域，並實施香港特區法律。這是增加特區的管轄範圍與權限。
現在，特區政府在討論文件提出，要以本地立法，把位處香港特區內，屬於香港特區的香港西九龍站內地口岸區，在香港特區法律上視為香港特區區域範圍之外，這引起了對香港特區能否合法的立法減損其管轄範圍與權限的質疑。
至此，可以說，特區政府利用深圳灣口岸為例，只能表述相類的手段，但兩事在原則上是有分別的。
《香港特別行政區基本法》看來並沒有明文讓特區立法會為了規避《香港特別行政區基本法》第八條、第18條及第22條的規範而對特區某範圍立法，訂明法律上它不視為特區的一部份，特區不管轄它，尤其是其客觀效果是那範圍將是由內地人員依內地法律行使管轄。
《香港特別行政區基本法》第11條訂明：「根據中華人民共和國憲法第31條，香港特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸。」這條文可以說是禁止香港特區立法解除適用香港的制度，即使立法只涉及香港的一個小部分。
如香港特區不可自行立法成事，那麼事情就要像討論文件第53及第54段般指由全國人民代表大會常務委員會的決定落實？可是，該等段落言詞含糊，只表示全國人民代表大會常務委員會會引用《香港特別行政區基本法》第20條，卻沒有說明全國人民代表大會常務委員會會授什麼的權給香港特區來落實一地兩檢涉及的相關事宜。
對此，可以的估計是全國人民代表大會常務委員會的決定，包含的可以是就一地兩檢合作安排的落實的個案，授予香港特區便宜行事之權的其他權力，但這權力也只適用香港西九龍站內地口岸區。然而，實質上，授予香港特區的權力就是立法對香港西九龍站內地口岸區暫停適用《香港特別行政區基本法》的例外之權。
我們當然可辯論全國人民代表大會常務委員會為了在香港特區落實一地兩檢合作安排而是否有權和應否用權。特別是，我們可以提出，香港特區是會依據這授權的背書，立法令致香港居民在香港某處不受香港法律保護。可是，我們也應理解，全國人民代表大會常務委員會是就其在《香港特別行政區基本法》享有的權力的權限的最終解釋機關。我們在議論這等法律問題的時候，可能除了說這「三步走」辦法奇詭以外，或沒有更多有用的話可說。
