《基本法》裏沒有條文規定香港境內可以實行「一地兩檢」，理由很簡單：起草《基本法》的時候，根本不能預見「一地兩檢」的需要。
一國兩制無須依據《基本法》
其實，一國兩制在香港的實踐中，沒有《基本法》條文為依據的重大舉措，早有先例。
先例之一是特區政府2002年開始推行的「主要官員問責制」：引入全新的聘用條件，令所有司長和局長脫離公務員體系，從常任制改為以有期限的合約聘用，任期不超逾提名他們的行政長官；他們須為各自負責的政策範疇承擔政治責任，包括在政策出現嚴重失誤時問責下台。
在回歸前，香港政府的所有高官（除了總督）都是公務員。《基本法》沒有理由假定在回歸後，特別行政區主要官員的公務員身分會有改變。《基本法》第103條規定，香港原有關於公務人員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理的制度，予以保留；「主要官員問責制」顯然離開了這條規定。特區政府這項重大體制改變，並沒有任何《基本法》條文可作依據。
先例之二是特區《行政長官選舉條例》規定，行政長官不能是政黨成員：任何人當選行政長官之後，須公開作出法定聲明，表明他不是任何政黨的成員，並須承諾在擔任行政長官的任期內不會成為任何政黨的成員。
《基本法》第39條規定，《公民權利和政治權利國際公約》回歸前適用於香港的條文，在回歸後繼續有效。根據該公約第26條，所有人在法律面前平等，免受歧視，包括基於政治理由的歧視。規定行政長官不能是政黨成員，可能與公約有牴觸；《基本法》沒有任何條文支持這項規定。
先例之三是中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室（簡稱中聯辦）的設立。按國務院2000年1月15日發出的通知，中央人民政府有三個駐港機構，即中聯辦、外交部駐港特派員公署和解放軍駐港部隊。後面兩個機構的設立和它們的職能，分別由《基本法》第13條和第14條作出規定；唯獨排在最前面的中聯辦，卻找不到任何《基本法》條文提及它的設立和職能。
這些事例涉及的問題，正如「一地兩檢」一樣，在起草《基本法》時沒有想到。
《基本法》隨時可以修改
剛才列舉了幾個例子，說明在一國兩制的實踐中有若干重大舉措，並不是按《基本法》的規定實行，且在《基本法》裏找不到條文可作依據。這些例子並不說明一國兩制的實踐，偏離了國家對香港的基本方針政策，只說明多年前通過的《基本法》，不能涵蓋一國兩制發展中出現的問題和需要。
這毫不奇怪。儘管當年起草《基本法》的人很有預見力，儘管他們採用「宜粗不宜細」的原則在條文中留下了不少迴旋空間，然而《基本法》頒布以來這20多年裏，世事變化之大之快，完全超出了人們的估計；尤其是中國和香港，在經濟、社會和政治上都發生了無人可以預見的重大變遷，而香港和國家的關係也和30年前有天壤之別。《基本法》的條文不足以應付這些變化帶來的所有問題，可說是理所當然的。
這就逼使人們要把「是否要修改《基本法》？」的問題放到議事日程上。有些人或會擔心，一旦打開了修改《基本法》的大門，一國兩制便更容易變形走樣了。但其實《基本法》已有規定，任何修改不得抵觸中國政府在中英聯合聲明中闡明的對香港的基本方針政策。
作為對比，1982年通過的《中華人民共和國憲法》，1990年代以來已修改了四次，今年3月將在全國人大會議上作第五次修改。多次修改合起來共有數十項，目的是要追上國家急速發展的需要。可是，《基本法》作為國家憲法的「子法」，在同一段時期卻一成不變，似乎完全不用考慮與時並進。
《基本法》是可以修改的：它本身已規定了修改的機制和程序。不過自《基本法》實施以來，除了回歸初期有個別議員提出過沒有跟進的修改建議之外，修改《基本法》的程序從未有認真啟動過。這除了因為啟動修改程序要跨越很高的門檻之外，政治智慧告訴人們，提出修改《基本法》會引出的麻煩，遠遠超過可以帶來的成果。不論中央政府抑或香港各派政治力量，都不願去捅這個馬蜂窩。
《基本法》本身的所有條文要「五十年不變」嗎？如果像「一地兩檢」的問題陸續出現，「嚴格按《基本法》辦事」這聲明的公信力，還可以維持多久？
原刊於《am730》，本社獲作者授權轉載。
