政府去年展開俗稱「土地大辯論」的土地供應專責小組公眾諮詢時，有關注團體及測量界人士提出名為「城東方案」的發展計劃，建議將舊啟德機場跑道東北面的啟德明渠出口及觀塘避風塘填海造地，估計可帶來85公頃新增土地，提供約7萬個以公營房屋為主的住宅單位，但有關建議最終未獲專責小組採納。
近日，有來自九龍東選區的立法會議員，在立法會提出議案重提有關建議，要求政府研究修訂《保護海港條例》，以便重新探討觀塘避風塘填海計劃，增加市區土地供應，連帶解決建於舊機場跑道上的啟德郵輪碼頭、因交通規劃欠妥而未能發揮應有經濟效益的問題。
啟德發展區的規劃史
在檢視有關建議是否合適及可行之前，首先回顧一下整個啟德舊機場用地、即現稱啟德發展區的發展及規劃歷史。
正如筆者在上月的文章指出，早於八十年代，筆者還在政府任職時，前港英政府已開始對搬遷啟德機場進行研究，包括如何善用舊機場原址及周邊用地作不同發展用途。後來發生了六四事件，政府加快推出「玫瑰園計劃」，以刺激經濟及增強市民對香港前景的信心。再加上後過渡期出現的種種政治爭拗及回歸交接工作，令舊機場用地在九七前一直未有進行完善、全面及前瞻性的規劃和發展計劃。
九七回歸後，特區政府曾考慮於舊機場對出海面，尤其是原有自然生態環境已遭破壞、水質及泥土已嚴重污染的觀塘避風塘，進行不同規模的填海計劃，以解決舊機場跑道的長條形地形，所產生的交通配套和與周邊地區的連接問題，完善整個啟德發展區的規劃和設計，令將來在新發展區及周邊地區居住的市民，有更寬敞、更宜居的生活環境。
不過，在2003年的中環灣仔填海計劃司法覆核，法院裁定根據《保護海港條例》，政府只可在符合三大先決條件下於維海範圍內填海，包括：一、有迫切性，具充分理由及有即時需要；二、沒有其他切實可行的選擇；三、對海港造成的損害減至最少。
雖然政府其後在該宗司法覆核的終審上訴獲判勝訴，但終審法院未有推翻該三項法定條件，屬於維港範圍的觀塘填海計劃因而被迫擱置，整個啟德發展區須於「不填海」的前提下重新進行規劃。
此外，為了盡快重振當時受到沙士疫症重創的香港經濟和旅遊業，政府不等啟德整體規劃完成，便於2005年拍板在舊機場跑道末端興建郵輪碼頭，導致今日郵輪碼頭因缺乏交通及其他商業和旅遊配套，而未能充分發揮其應有的經濟效益。
處理維港填海「緊箍咒」
在相隔15、16年後的今天，是否還有空間重新探討觀塘填海計劃呢？首先要處理《保護海港條例》的維港填海「緊箍咒」。支持填海計劃的人士認為，觀塘避風塘並無生態或漁業價值，將其填平亦不會影響維港的水流、水文狀況和闊度，甚至可減少淤泥累積，有助改善維港水質。但即使上述說法成立，仍要通過有關迫切性和沒有其他可行選擇的測試，肯定會遭到不少環保人士反對及提出司法挑戰。
而縱使觀塘填海計劃在法律上及環境生態上可行，在經濟及社會效益方面亦並非只有正面影響，並且未必可得到避風塘及沿海用地的現有使用者和持份者支持。
啟德發展區及其周邊地區，現時已有大量公私營發展及基建項目正在動工，部分更經已完工啟用，包括耗資數十億元的啟德區域製冷系統、建於舊機場跑道的多條路道和連接路等，在現時重推填海計劃，相關基建及發展項目即使未必全部作廢，也很可能需要即時停工及作出大幅改動，所招致的經濟及時間損失將相當巨大。
位於舊機場南北停機坪及跑道上的多幅私營住宅及商業用地，大部分已完成招標出售，個別地皮的售價超過100億元，當中部分住宅項目已落成入伙。若政府在這個階段才突然宣布填海，令區內的潛在土地及房屋供應大增，部分海濱項目的景觀大受影響，有關發展商及承建商隨時會向政府興訟，虛耗更多時間和公帑。而如同其他維港以外的近岸填海計劃，區內原有居民、尤其是私樓業主，也可能因不同理由提出反對。
再者，觀塘避風塘本身雖無漁業價值，但可為許多本地漁船、私人遊艇及其他海上作業者提供大量泊位。尤其是在打風時，觀塘避風塘位處維港內的凹位，受到舊機場跑道與茶果嶺包圍保護，在超強颱風「山竹」襲港時，海面風浪及所造成的船隻損毀都少於其他避風塘，相信在中短期內都難以找到合適及可提供足夠泊位的替代地點。
重推觀塘填海雖然在多個方面都不大可行，但不代表社會毋須就《保護海港條例》的規定和應用進行全面檢討。《保護海港條例》是臨回歸前以私人草案方式通過，未有充足時間作廣泛諮詢和詳細討論。條例對於不可在維港範圍內填海，作出了一個法律上的「推定」，但沒有具體訂明當局可在什麼情況下推翻有關「推定」。
如何適用於其他填海計劃？
前文提及的三項先決條件，純粹是法院針對中環灣仔填海官司而訂出的衡量準則。至於該三項條件是否全部適用、以及如何適用於其他填海計劃？怎樣才算有迫切性、具充分理由及有即時需要？為了解決香港的土地及房屋短缺問題、協助劏房租戶、縮短公屋輪候時間，算不算迫切和充分的填海理據呢？政府與業界一直都無所適從，令維港兩岸一些小型發展項目及改善工程都難以進行。
例如政府曾提出擴建灣仔會展對出的直升機坪作商業及旅遊用途，但因為無可避免會牽涉小規模的填海工程而擱置。早前有地區人士建議，善用東區走廊北角段下方的現有樁柱和空間，以架空方式鋪設一條木製行人板道，讓市民可更舒適及連貫地享用維港海濱，但由於行人板道會覆蓋維港海面，即使不影響海水及海床，當局也擔心可能會觸及《保護海港條例》。
筆者作為海濱事務委員會成員，當然支持保護我們的海濱和海港，但同時認為任何政策、法例和規定，都不應只側重某一方面的價值和考慮，需要平衡整個香港社會、全體700多萬市民的長遠利益。
