近日，有關香港特區的政治體制是否「三權分立」的問題，社會上鬧得熱烘烘。政府說回歸前後香港均無「三權分立」，特區乃以行政長官為核心的「行政主導」體制，引來泛民、部分法律界及輿論抨擊為倒退，欲置特首於行政、立法和司法三權之上，走向專制之路。
國務院港澳辦和中聯辦支持政府立場，中聯辦更表示，「行政主導」與「司法獨立」並非對立關係，批評反對派誤導社會對政治體制的認知，削弱行政長官的憲制地位和權力，挑戰特區憲制秩序。
究竟是什麼一回事？是否如爭辯雙方所指稱，對方試圖改變或破壞原有制度和憲制秩序？
英治行總督專權體制
英治時期按殖民地統治方式，實行總督專權體制（已故香港大學政治學教授Norman Miners曾形容其憲制權力近乎獨裁者[autocrat]）。直至1990年代初總督一直是立法局主席，1985年前委任所有立法局議員。代議政制推行後，立法局仍以委任議員（官守及非官守）為多數，延續行政立法兩局議員混合辦公制，確保行政主導，直至1992年。憲制上不存在「三權分立」制。
殖民地體制運作也受英國議會制影響，例如立法局的議事常規參照英國國會程序，公共法案提案權屬於政府。1985年通過《立法局（權力及特權）條例》，乃循英國國會做法。日常操作上，行政、立法和司法機關各有職能，而司法獨立是法治精神之本，所以常稱三權分立。
但這跟18世紀孟德斯鳩（Montesquieu）反對王權專制，倡議行政、立法和司法三權分屬不同國家機關，權力均衡互相制約的「三權分立」憲制概念，屬不同層次意義。歷史上美國立國共和，率先採用「三權分立」為制憲原則。英國實行「議會至上」，多數派控制議會並組織政府內閣，行政立法合一，而2009年設獨立最高法院之前，上議院的貴族法官（Law Lords）行使司法終審權。
英國西敏寺模式實屬行政（政府內閣）主導。從政治學角度言，世界各地管治體制皆為一定程度上的行政主導，而美國總統制具行政及立法機關雙重創制特色，互相制衡，國會的立法權比議會內閣制為大。
《基本法》取港英「行政主導」制
港英的「行政主導」，既因其總督專權體制，也受英國「行政主導」傳統所塑造。上世紀80年代中英談判，英方推崇香港「行政主導」長期行之有效，中方也照單全收，認為可確保中央對特區有全面領導，故規定特首和主要官員須中央委任，反而對立法會議員、終審法院和高等法院法官均無此要求。
《基本法》起草初期，草委間及社會上曾一度提出以三權分立為特區政制其中一個原則，但在1987年被鄧小平否定。他當時說：「香港現在就不是實行英國的制度、美國的制度，這樣也過了一個半世紀了。現在如果完全照搬，比如搞三權分立，搞英美的議會制度，並以此來判斷是否民主，恐怕不適宜。」（註）
鄧小平的說法，可從3方面解讀：（1）儘管要推行「一國兩制」，但畢竟中國實行共產黨領導的社會主義體制，而中共不認同西方民主或全盤西化（1987年適值中共展開「反資產階級自由化」），故不同意香港照搬西方民主的一套；（2）北京接受了香港當時已實行百多年的「行政主導」制度，認為有利於穩定繁榮、行政高效；（3）北京不接受英國或美國的議會制或「三權分立」制。
草委會最後對特區政制設計的表述是：「行政立法互相制衡、互相配合，司法獨立。」全國人大1990年通過《基本法》時未正式用「行政主導」字眼，當時草委會主任姬鵬飛只說明「保持原政治體制中行之有效的部分」。至2007年，全國人大常委會時任委員長吳邦國才表明，香港特區「政治體制的最大特點是行政主導」。
憲制不行「三權分立」 不等於三權不分立
特區的三權依基本法來自全國人大授予（第2條），行政長官為特區首長，向中央人民政府和特區負責（第43條）。基本法只規定行政機關而非行政長官向立法機關負責（第64條規定具體方面）。中央政府透過特首治理特區，可向特首下達指令，上下從屬關係十分清楚。
憲制上特區不實行「三權分立」制，不等於沒有任何三權分立的元素；行政立法互相制衡、司法獨立，便是「三權分立」概念顯著者，但按《基本法》規定，特首和行政機關的權力明顯大於立法機關，特別是立法提案權方面。不過，在較極端的情况下，立法會可藉經解散重選後仍否決《財政預算案》或其他重要法案迫使特首辭職（第52條），又可對特首違法瀆職進行獨立調查及提出彈劾案（第73(9)條）。
《基本法》條文清楚區分行政管理、立法、司法3種權力，三權機關各依《基本法》構成、互不重疊（雖然立法會議員可兼任行政會議成員）、互不從屬，故三權確是分立、分開、各司其職，常人（layman）會理解為廣義的三權分立。
事實上，就算西方政體，也不存在單一模式的「三權分立」。英國和美國的安排便截然不同，跟德國、法國的也不一樣；英美法院有司法審查權，德法另設憲法法院行使違憲審查權。也難說孰優孰劣，因各地政治體制沿革及憲制文化不一，而制度往往由歷史路徑決定。
焦點應放在落實憲制原則的成效
形名之爭，由來已久，戰國時代公孫龍提出「白馬非馬」，近似英文specific（具體）不等同generic（通類）之意。
按此，此「三權分立」不同彼「三權分立」，縱有三權分立一般元素，也不等同存在有特定憲制涵義的「三權分立」體制，反之亦然。
糾纏於抽象或抽離於《基本法》的「三權分立」或「行政主導」爭論，或是把論點推向極端、簡化為「有」「無」之爭，意義不大，反會愈辯愈不明。焦點應放在特區在落實「行政立法互相制衡、互相配合，司法獨立」的憲制原則時，究竟成效如何。
註：初時有關政制模式的爭議，環繞着所謂「行政主導」（以行政長官為權力中心，近似總督制的延續）、「立法主導」（以立法機關為中心，指西敏寺模式，由議會產生政府）和「行政主導、分權制衡」三大方向。內地草委強烈反對「立法主導」，後來意見漸聚於「三權分立、互相制衡」，連工商建制派早期的「57人方案」也以此為目標。1987年4月鄧小平否定「三權分立」後，草委紛紛改說「行政立法互相制衡，司法獨立」；8月，內地草委許崇德在草委會大會上表示，「我們要設計的是一種具有香港特色的政制模式。這種新的政制模式，決不是簡單地用什麼『立法主導』、『行政主導』或者『三權分立』之類的名詞足以概括它和說明它的」。（《大公報》1987年8月26日報道）
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
