PPP當首重契約精神

被中央政府寄予厚望的 PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）仍在頑強推進。日前，財政部負責人表示，要盡快組織開展第二批示範項目評選工作。目前看來，首批示範項目的落地簽約情況並不盡如人意。下一步，在「加大力度推廣運用 PPP 模式」過程中，當力戒純以實用主義態度視之，首重契約精神；規範操作至為關鍵，制度建設亟需提速。

 

PPP 在中國並非新生事物。20世紀80年代中期，外資在中國參與公路、水務等項目，即曾嘗試授權建設經營模式，但並未大規模推廣。近年來，經濟下行壓力增大，財政收入增長乏力，而多年倚重的融資平台舉債模式已走至窮途末路，城鎮化卻仍需大量資金，基礎設施和公共服務亟需探索新的資金來源和運營模式。PPP 遂又被「價值發現」。2014年初，它首次出現於財政預算報告中。自此，PPP 推廣進入快車道。財政部和發改委均積極推動 PPP，發布操作指南和通用合同指南等文件。地方政府也紛紛響應。5月22日，國務院辦公廳轉發財政部、發改委、央行《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（下稱「國辦42號文」），成為這一領域迄今最高層級文件。

 

截至目前，已有20多個省份公布 PPP 項目推介計劃，預計投資總額約2萬億元。然而，喧囂和熱鬧背後，各地 PPP 項目的實際簽約率不足20%。PPP 項目合同複雜、期限長，政府和社會資本雙方需要較長的談判時間；融資渠道少、成本高，也削弱了社會資本的動力。但是，更重要的原因是，有些地方政府忽視 PPP 最重要的體制機制創新內涵，簡單地將其作為「甩包袱」、「變相融資」的工具。由於認識不到位，也就不願意拿出現金流預期明朗的好項目，與社會資本合作的誠意不夠，導致社會資本質疑地方政府的信用。過往若干事例表明，由於政治壓力、經濟因素或其他原因，政府還可能撕毀原來簽訂的合同，甚至以或明或暗的手段阻礙項目正常運作。這類例子也許數量有限，但影響極壞，令投資方望而卻步。

 

 

與過去相比，當前推廣 PPP 模式的政策環境、法律環境有所好轉。但是，要真正取信於民，進一步推廣 PPP 並取得預期效果，還需從以下幾方面着手。首先，須轉變理念，PPP 的各參與方、特別是地方政府應當認識到，PPP 不僅是一種融資工具，更是管理模式的創新，可利用市場機制提升基礎設施建設和公共服務提供的效率。其次，須強化地方政府的契約意識，推動建立有公信力的地方政府信用評價體系，對於政府失信違約如何付出代價，應有明確規定並切實執行。第三，將政府與社會資本的平等意識，落實在合同和市場約束中，避免過去民間資本被「召之即來、揮之即去」的遭遇。「國辦42號文」強調地方政府要「重諾履約」，但是，特許經營合同被界定為行政合同，對投資方的保護仍顯不夠。日前，財政部也提出，對地方政府違約行為，探索建立上級財政對下級財政的結算扣款機制，切實保障社會資本的合法權益。但是，取信於民尚需時日。

 

最重要的是加快制度建設，當務之急是盡快立法。目前，PPP 領域效力層級最高的法規，是國務院批准、六部委聯合發布、2015年 6月1日起施行的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。它解決了協議、合同、融資渠道等一些技術性問題，有助於各部委協調。不過，它畢竟是在特許經營法立法進程緩慢、短期內分歧難消情況下的過渡性措施，長期制度建設還需要通過國家立法來解決。

 

其實，中國推進的 PPP，有別於國際通行模式，第二個 P 被替換為「社會資本」，其內涵不斷擴大，不僅包括民營資本，還包括央企、地方國企、金融機構。「國辦42號文」甚至將本級政府下屬的地方融資平台也納入社會資本。地方政府與地方國企和融資平台合作，能夠規避制約 PPP 推廣的很多因素，加快落地簽約。對已實現市場化運營的城投公司為 PPP 項目發債，發改委開啓了綠色通道，且不受發債企業數量指標的限制。但是，在投資者看來，這類債券很難與地方政府信用完全切割，兩個 P 實質上是同一利益主體。這不僅將繼續增加地方政府的間接債務，而且令民營資本對自己能否得到平等對待心存疑慮。財政部已經注意到前期試點中存在的問題和潛在風險，並提出預警。但是，欲真正去除風險，PPP 還需正本清源。

 

決策層對推廣 PPP 寄意高遠，在「投融資體制改革」之上，還賦予其「推進國家治理體系和治理能力現代化」的重任。既然如此，規範運作、尊重契約精神應當放到首位。PPP 可以成為穩增長的重要資金來源，但不應片面求「快」，或為了追求政績，非採用 PPP 模式不能上項目。不規範的運作會走到美好願望的反面。