近來，成品油消費稅成為輿論熱點，並引發廣泛爭議。
1月12日，財政部、國家稅務總局發出通知，自2015年1月13日起，將汽油、石腦油、溶劑油和潤滑油的消費稅單位稅額由現行每升1.4元提高至1.52元；將柴油、航空煤油和燃料油的消費稅單位稅額由現行每升1.1元提高至每升1.2元。這是繼2014年11月29日、12月13日之後，在不到兩個月內，中國第三次提高成品油消費稅單位稅額。頻度之密、幅度之高，為2009年成品油稅費改革以來所僅見。
成品油消費稅每提高一次，對其爭論就是一番沸騰。許多人計算由此帶來的稅負，也關心新增稅收的用途。這些問題非常重要，我們也曾積極參與討論，但時至今日，我們以為，更值得關注的是加稅的程序本身。從成品油消費稅再度增加引起的廣泛爭議可以看到，走向稅收法定的改革應當提速。稅收立法權收歸全國人大會是一個過程，但是，此項改革本身則是早啟動早主動。縱然囿於現實情形不可能一步到位，也應當努力創造條件，積極向這一目標邁進。
稅收法治化是迫切問題
其實，縱然遵循現行程序，此番加稅的法律瑕疵也是較為明顯的。過往三次稅率調整，均以財政部、國家稅務總局聯合下發通知的形式進行。每一次，兩部門有關負責人均以「答記者問」的形式，就增稅的理由、新增收入的用途等問題作出解釋，卻一直未能對公眾關心的合法性問題給予正面回應。有專家則為此程序辯護，稱兩部門的做法符合現行法律程序，其主要依據是1993年全國人大授權國務院制定的《中華人 民共和國消費稅暫行條例》第二條規定：「消費稅稅目、稅率的調整，由國務院決定。」
不過，《立法法》第十條規定：「授權決定應當明確授權的目的、範圍。被授權機關應當嚴格按照授權目的和範圍行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。」而就成品油消費稅提高一事而言，最近兩次兩部門通知中，均未見「經國務院批准」字樣，足見程序依據之不足。
公民通過其代表機構來決定是否納稅、怎樣納稅，以及繳納多少稅的權力，是民主的重要標誌；而稅收立法權屬於人大，是無可爭議的原則。正基於此，十八屆三中全會決定明確提出「落實稅收法定原則」，並認為財政是國家治理的基礎和重要支柱。在當前最高層強調推進依法治國的背景下，稅收法治化不僅比過去任何時候都更加迫切，條件也更加成熟。
國務院稅收權力來自人大授權
實際上，目前國務院對於稅收的權力，來源於全國人大30年前的授權。 1985年，全國人大曾通過了《關於授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以製定暫行的規定或者條例的決定》。這一決定不足200字，卻是此後國務院制定一系列暫行條例，包括稅收條例的由來。
當時，全國人大做出這項授權是必要的。因為改革開放尚處於起步階段，有無數複雜的新問題需要探索、試驗，而由全國人大及其常委會制定或者修改法律的條件並不成熟。但即便如此，全國人大對授權決定的說明也指出：「這些規定或者條例是暫行的，經過實踐檢驗，條件成熟時，再由全國人大或者全國人大常委會制定法律或者作出補充、修改有關法律的決定。」
時移世易。經過近30年的改革發展，市場經濟體制在中國已經確立，深化改革面臨的任務已是「形成系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型」。有鑑於此，當年那種目標寬泛、範圍不明、時限含混的授權，應當考慮做出調整。
及早確立程序正義 有利國家治理
當前，除了《稅收徵管法》、《企業所得稅法》、《個人所得稅法》和《車船稅法》由全國人大及其常委會制定，其他稅收法規均為政府行政機關製定，涉及納稅人基本權利與義務的主要稅種，如增值稅、消費稅、營業稅，依據的都是國務院頒布的暫行條例。這種局面，離稅收法定的目標顯然差之甚遠。近年來，在全國兩會上，不斷有人大代表、政協委員就全國人大收回稅收立法權提出議案和提案，他們得到的答案一般為「三段論」：建議有道理、實現有困難、未來需研究。
解決這一問題不應無限期，可遵行漸進路徑。第一，對現有的稅收立法授權加以約束，如目的約束、範圍約束、時限約束和程序約束，不得二次授權。第二，新設稅種必須經過全國人大立法，不得再由國務院制定稅收暫行條例。第三，創造條件，加快已設稅種立法權的收回進程。全國人大及其常委會也須更加積極有為，強化履職能力建設。
中共最高決策層已經提出，凡屬重大改革必須於法有據。這一要求無疑適用於如火如荼的財稅改革領域。未來中國經濟的發展，公共財政的建設，仍然少不了稅收的增增減減，公眾的議論 紛紛。惟稅收及早遵循法定原則，有程序正義也有民意基礎，才能確保納稅人利益，使國家治理真正進入良性軌道。
原文為2015年1月19日財新傳媒《新世紀》周刊第3期社評，本社獲授權刊登。
