新年前後，兩則新聞受到市場廣泛關注：一是截至2014年底的地方政府性債務清理甄別結果，1月5日匯總至財政部，數字尚未出爐，已有消息稱地方上報數據時傾向做大債務盤子；二是各地紛紛調整住房公積金貸款政策，除了普遍提高貸款額度、延長貸款期限，還有多個城市下調了二套房首付比例，希望藉此提振房地產市場。二者看似並無緊密的相關性，其實都指向同一事實：地方政府「不差錢」的時代已經結束，不得不過上緊日子。
地方政府收益升勢告終
在相當長一段時間裏，雖然處於深受詬病的事權與支出責任並不匹配的狀態，中國地方政府手中的資金卻相對充裕。一方面，在經濟高速增長的背景下，基於現有宏觀稅負水平、稅費的順周期特性和日益嚴格的徵管，地方公共財政收入增速連續多年高於經濟增速，動輒年增幅達到20-30%甚至更高；另一方面，房地產行業快速發展，地方政府土地出讓收入屢創新高。即便在全球金融危機爆發後，地方政府土地出讓收入也不降反增，而且，可以將增值的土地作為優質抵押資產注入地方融資平台，以獲取更充裕的銀行貸款。
不過，該來的終歸要來。這種高歌猛進的局面已經發生變化，過往支撐地方財政高增長的因素紛紛減弱甚至逆轉。首先，最近兩年，中國經濟正處於從高增長向中高速增長的增速轉換期，與此相適應，公共財政收入不可避免地告別了超常規增長階段。根據財政部的數據，2014年前11個月，中國地方財政收入同比僅增長6.4%，低於同期經濟增速，這是多年來罕見的；陸續公佈的各省2014年財政快報數據顯示，公共財政收入的增幅明顯放緩，多集中在7-8%之間，有的省份甚至不足5%，財政收入放緩在資源大省和傳統產業集中的省份表現得尤為明顯。
其次，房地產趨勢性放緩已成定局，地方土地出讓收入面臨拐點。由於人口結構和供求關係的變化，加之先期政策調控影響，2014年中國房地產市場持續低迷，即使是在降低二套房購買門檻和降息的刺激下，也只是成交量擴大，房價並未出現明顯上漲，在不少二、三線城市降幅明顯。與此一致的是，土地出讓收入也出現下滑。德意志銀行認為，進入2015年後，房產市場低迷的效應將全面反映在中國財政收入上，並發出警告：中國將面臨30餘年來最嚴重的財政危機。這一論點也許過於悲觀，但其揭示的問題卻值得各級政府高度重視。
中央治理地方債 加劇地方財政困難
中央對地方政府性債務的治理勢在必行，卻客觀上暫時加劇了地方財政的困難。 2014年下半年以來，債務整頓力度加大。 《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號文）明確，地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。隨後，國家發改委、財政部、中證登陸續出台加強地方政府性債務管理和防範企業債風險的一系列政策，地方政府與企業的關係進一步釐清。未來一段時間處於舉債機制的轉軌過渡期，可以預見，地方政府將面臨更大的償債還款壓力，其融資能力勢必受到影響。
在中國改革發展中，地方政府責任重大，其長久處於捉襟見肘窘境並非國民之福。緩解財政拮据，出路無非開源與節流二途。開源不應是變相加稅，加重企業和居民負擔，亦不應繼續絞盡腦汁，通過所謂的「金融創新」、「政策創新」，來提升融資能力。有專家擔憂當前熱議的 PPP 淪為地方政府新的債務工具，並非杞人之憂。可取的做法是順應財稅改革的大勢，逐步提高國有資本上繳比例，真正實現全口徑預算管理，強調預算編制的科學化精細化，提高財政資金使用效率。
開源節流 乃整頓財政不二法門
在節流方向，除了近年來提及較多的壓縮行政開支，特別是「三公經費」，治本之策在於改變地方政府的行為模式，改變軟預算約束，這涉及多項改革。在現行體制下，地方政府有巨大的投資需求和融資需求，這與 GDP 為主的考核體系密切相關。未來，應在官員的經濟業績考核中，加入對於經濟增長質量和政府資產平衡表的考量，關注長期債務風險，引入債務問責。同時，可考慮在債券市場允許沒有系統性風險的城投債違約，使「政府不救助」成為現實，消除投資者的道德風險，發揮市場機制的作用。
應該承認，財稅體制改革是中共十八屆三中全會確定的諸多改革中推進力度較大、進展較快的一項，新預算法出台、地方債清理等諸多事項都在朝着世人期待的方向邁進。地方財政拮据再次表明包括財稅體制改革在內的諸多改革的緊迫性和必要性。除了當前正在推進的營改增等改革，還應加快中央和地方事權與支出責任的調整，呼籲多年的「理順省以下財政關係」也應盡早提上議事日程。改革既已起步，地方政府的拮据，切不可成為放慢改革步伐的藉口，須知深化改革是闖過難關的根本途徑。
原文為2015年1月12日財新傳媒《新世紀》周刊第2期社評，本社獲授權刊登。
