封面圖片：財政如何發力，中國發展才能事半功倍？（亞新社）
三季度中國經濟數據業已出爐，連續三個季度6.7% 的增速，預示着達到全年6.5% 左右的增長目標已無懸念。同時，中國經濟企穩基礎依然不牢，未來仍需宏觀調控政策持續發力。在穩健的貨幣政策效應遞減之時，人們更加寄望依靠積極的財政政策。
從短期來看，這一觀點自有其道理：無論是穩增長，還是為全面深化改革創造有益的宏觀環境，均需保持一定的經濟增速。在每個百分點的 GDP 增幅需要愈來愈多的貨幣支撐之時，財政政策的作用格外凸顯。問題在於，財政政策究竟還有多大空間？財政如何發力才能事半功倍？只有把這些問題想清楚，政策才會避免盲目。
從中國宏觀調控經驗來看，財政政策發力的主要手段是加大基礎設施投資力度。這一舉措數次將中國經濟從危機中快速拉起，卻也帶來了一系列負面問題，地方債務問題便是典型。在世紀之交應對亞洲金融危機時，地方政府債務開始累積；在2008全球金融危機中，「4萬億」刺激計劃出台，地方政府通過融資平台空前大規模舉債。這一態勢一度幾近失控，中央政府被迫對這一心腹大患全力整治。 2014年，國務院發布旨在加強地方政府性債務管理的「43號文」，2015年通過修訂《預算法》「開正門堵旁門」，地方政府不再能通過其融資平台或企業渠道舉債，而允許其發行債券，並大力開展債務置換。這些「組合拳」使債務風險得以有效緩解。目前，官方常用的說法是，政府債務佔國內生產總值（GDP）的比重在60% 左右；近年來，財政赤字率雖有上升，但仍控制在3% 的國際警戒線之內，政府債務總體可控，財政政策還有較大空間。
國內外大多數研究者認為，債務危機並不逼在眉睫，中國政府仍有動員資金以穩增長的空間，但是，債務統計口徑不同使得各方的具體判斷和政策建議存在分歧。確實，官方表述忽略了一些至關重要的細節。比如，中國的赤字率是一般指公共預算赤字，政府性基金預算中的專項債並未納入其中；專項建設基金財政貼息90% ，也未計入；最近兩年開始的債務置換，看似借新還舊不應計入赤字，但實際上，這部分債務以貸款等形式存在，從未在赤字中得到體現。有學者估算，今年積極的財政政策比預算更積極，按寬口徑計算的赤字率實際已經達5%—6% 。而未來數年，赤字率上升的趨勢難以逆轉。
更令人擔憂的是，中央政府大力規範地方債務的舉措的執行效果打了折扣，一些準財政渠道以創新的面目出現，地方政府隱性債務藉機增加。政府與社會資本合作（PPP）在實際操作中，不僅民間資本參與度低，還出現了財政兜底、隱性擔保、明股實債的不規範做法；存量融資平台轉型並未實質性啟動，新的平台公司或其變種卻大量繁殖；專項建設基金也遇到項目不符合要求的情況，基金發放一度停止。
財政政策要適應經濟變化
情況不明，乃政策大忌。近期，財政部向各地財政廳下發緊急文件，再次摸底地方債務，不僅涉及融資平台，還首次納入國有企業和事業單位，並要求地方匯總財政支出責任情況，包括政府舉債的傳統渠道、近兩年增長迅速的 PPP 項目、政府購買服務、政府投資基金、專項建設基金等新型工具，足見中央政府對地方隱性負債增加備感擔憂。隱性債務使政策空間滿布霧霾，會動搖政策制定者和投資者的信心和意志，風險不容小覷。
財政托底手段也需要調整。通過20多年基礎設施「大幹快上」， 在不少區域，以鐵路、公路、機場、水利為代表的傳統基礎設施建設趨於飽和。當前實施積極的財政政策，不應停留在舊框架下單純的擴大投資上，而是要適應經濟發展階段性變化，在強化地下管網等基礎設施薄弱環節的同時，支出重點要從投「物」轉向投「人」，結合醫療、教育、社會保障和科研體制等改革綜合考慮，注重提升人民生活水平，為未來發展儲備豐厚的人力資源。
財政政策發力的另一可行方式是降低宏觀稅負。 7月底召開的中共中央政治局會議上首次提及「降低宏觀稅負」。這一表述既不同於中共十八屆三中全會決定中的「穩定稅負」，也不同於此前「結構性減稅」的提法，令企業界充滿期待。然而，三個月過去，具體措施仍未出台。今年作為減稅政策重點推進的「營改增」，在執行過程中出現了部分行業稅負增加的情況，這雖然可能是局部的和暫時的，但是，對部分行業營改增方案的跟踪優化，顯然勢在必行。
過往以基建投資為主的財政發力以穩增長的方式，已不可持續。這既會造成政府隱性債務增加，有損於長期穩增長，更會拖累中國經濟發展方式轉型。財政政策應有助於增強增長新動能，重點在於完善社保體係以增強中低收入人群的消費能力，改善供給以滿足中高收入群體的消費需求，也包括降低成本，為企業營造更好的創新環境。財政托底空間有多大，根本上取決於中國經濟前景；也只有着力增強新動能，財政政策的托底作用才能有效發揮。
原刊於《財新周刊》第42期，獲作者授權發表。
