一份旨在調整中央與地方財政關係重要文件日前發布，頓時成為輿論關注的熱點它來得有幾分突然，畢竟國人等待它，已有漫漫22年；它來得令人欣喜，因為眾所周知，這項改革牽一發而動全身，難度極大。出台這一文件，彰顯了決策層迎難而上的改革決心。
矛盾不斷加劇
這份名為「國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見」（下稱「意見」）公佈，意味着事權責任改革將從財政事權改革開始。中央與地方事權和支出責任劃分是理順政府間財政關係的前提。改革開放以來，中央與地方財政關係幾經變遷，1993年，中共十四屆三中全會決定首次提出「合理劃分中央與地方事權」，1994年實施了對此後經濟高速增長居功至偉的分稅制改革。然而，限於當時情勢，改革更多着眼中央和地方收入劃分，雖然作出了事權和支出責任劃分方面的改革承諾，但進展緩慢。中共十八屆三中全會重提「建立事權和支出責任相適應的制度」，倏忽三年已逝，如今，改革步入深水區，阻力重重，改革只能盡力而為。在各方激烈博弈下，能制定出這份把脈中國現實，契合現代經濟學原理的文件，殊為不易。
隨着中國經濟改革推進和國民對公共服務需求提高，現行政府間事權和支出責任的劃分矛盾不斷加劇。正如「意見」所坦承，政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，而一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；中央與地方事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多。此外，中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多，反映在財政收支上，中央和地方財政收入和支出佔比相差甚遠，明顯存在地方承擔事項過多，財力不足的情況。地方政府嚴重依賴土地財政，城投平台等預算外收入來支撐地方發展，很大程度上正是地方財權事權不匹配下的無奈之舉。
在諸多改革推進緩慢的背景下，「意見」在事權前首度冠以「財政」二字，內涵更加清楚，但所指範圍明顯縮小，這突顯了改革以財政為突破口的用意。作為國務院第一份系統提出從事權和支出責任劃分角度推進財稅體制改革的重要文件，「意見」抓住了政府提供基本公共服務這一核心職責。在劃分原則中，外部性原則，信息處理的複雜性和激勵相容原則三個維度清晰可辨。
不同於以往的原則性闡述，此次「意見」在劃分央地財政事權上有具體闡述：體現國家主權，維護統一市場以及受益範圍覆蓋全國的基本公共服務由中央負責，地區性基本公共服務由地方負責，跨省（區，市）的基本公共服務由中央與地方共同負責「意見」還制定了改革時間表，要求2019-2020年基本完成主要領域改革改革急迫之情，躍然紙上。
改革總有不如人意
應該承認，僅憑一紙「意見」，並不能保證央地財政事權和支出責任劃分改革到位，因為它涉及政府與市場，中央與地方關係，既要與轉變政府職能，簡政放權等行政管理體制改革相銜接，也要與教育、社保、醫療衛生等改革相結合。特別是，從中央到各級地方政府的職能高度一致，即俗稱的「上下一般粗」，雖經多次行政改革，但其基本框架未變。科學劃分事權一直沒有得以落實的深層次原因，是中國缺乏按照一定的原則分配各項政府職能的觀念。計劃經濟時期行政性分權的殘留，傳統文化中「封疆大吏」體制的影響，均難以根除。「畢其功於一役」顯然是不可能的。
即使只就財政改革而言，政府間財政關係調整也需要預算管理改革，稅制改革的配合。「意見」主要從事權分配的角度做出調整，並未涉及財權分配的內容。要進一步理順中央與地方的財政分配關係，制定中央與地方收入劃分總體方案必不可少，其前提是個稅，消費稅，房地產稅，營改增等稅制改革基本完成。此外，「意見」主要對中央和地方的財政事權做出劃分，省以下財政體制改革尚需各地根據情況自行探索。這也是一項懸置多年，未獲突破的改革議題。
改革方案總有難盡如人意之處，重要的是在現實約束下持續推進，不失時機地取得突破。
全面深化大局所需
「意見」顯示了中央集中部分事權的改革方向，有論者擔心，這豈不加強了中央集權？殊不知，市場經濟內在地要求中央與地方之間按照經濟規律來分工合作，市場經濟的廣度與深度愈高，愈需要中央政府代表全局利益，承擔一定的事權。「意見」同時強調，要降低對地方政府的不當干預，增強地方政府的自主權。因此，理解這份文件不可偏執一端。
財政事權與支出責任劃分改革，邁出了政府間財政關係改革的第一步，有利於最終實現「財力與事權相匹配」，也將為全面推進事權劃分改革積累經驗，趟出路子倘若這。項改革如期完成，它將是本屆政府向歷史交上答卷中的一大亮點。改革需要高超正確的戰略部署，也需要銳意改革，具有專業素養的實施者，應當打破陳規，使其一展襟抱。這是全面深化改革大局所需。
原刊於《財經周刊》，獲作者授權轉載。
（封面圖片：亞新社）
