編者按：今年中央1號檔發布《中共中央國務院關於學習運用「千村示範、萬村整治」工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》。就全國而言，鄉村振興作為一項偉大的事業，還僅僅是一個開端，需要我們作進一步深度的思考、進一步的深度改革，才能實現可持續的鄉村發展。
2月18日，廣東省全省高質量發展大會在廣州召開，香港中文大學（深圳）教授、前海國際事務研究院院長鄭永年受邀出席，並在分論壇上發言，他提出了鄉村振興的三種思路和六個方面的政策考量。本文根據鄭永年教授在論壇上的發言整理和擴充而成，演講原題為「百千萬工程與中國式現代化」。以下為正文。
2024年中央1號檔發布，名為《中共中央國務院關於學習運用「千村示範、萬村整治」工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》。作為鄉村振興的核心內容，「千萬工程」先在浙江持續推行20餘年，積累了非常豐富和寶貴的經驗。近年來，浙江經驗不斷擴散到全國各地。2023年，廣東提出了符合自己情況的「百千萬工程」。2024年中央1號檔無疑再次給千萬工程注入新動能。
從各地的經驗來看，鄉村振興圍繞着農村的土地、糧食生產、人居環境、鄉村治理等維度展開。以廣東為例，在過去推行的一年多時間裏，各方面都取得了很大的進展。不過，就全國而言，鄉村振興作為一項偉大的事業，還僅僅是一個開端，需要我們作進一步深度的思考、進一步的深度改革，才能實現可持續的鄉村發展。
鄉村振興的三種思路
就鄉村振興而言，我們可以梳理出三種不同的思路。
1. 避免鄉村成為中國式現代化的「短板」
這種思路的重點還是城市化，認為城市化會解決鄉村問題。很多地方都認為，隨着工業化和城市化，鄉村最終會消失。因此，在很長一段時間裏，國家對鄉村投入並不多。即使是投入，也是「救火式」的，即維護鄉村的穩定。「以工補農」是典型的思路。過去農村為工業化作出了很大的犧牲，現在工業化要反哺農村。在早期，各地以這種思路為主。不能讓鄉村拖中國現代化的後腿，這是很多人的共識。這種思路依然在很多地方流行。
2. 鄉村振興可以解決城市化過程所出現的諸多問題
在這種思路下，鄉村不會因為城市化而消失。即使中國的城市化達到了發達國家的水準，也會有很大一部分人口生活在農村。農村永遠是農村，中國的農村不會消失，只是面貌和性質會發生變化。再者，鄉村的存在和發展本身就是價值，例如幫助緩解就業問題。過度城市化已經導致城市病。最顯着的一點便是，城市並沒有消化進城農民工。更為重要的是，城市愈大，生育率愈低。我們國家現在面臨的最大問題之一就是生育率低下，人口增長斷崖式下降。這個是和過度城市化、過度大城市化有關系的。歐洲和其他地區也有這種情況。亞洲式的大城市化所造成的惡果最為嚴峻，我把它稱為「絕子絕孫」的城市化──日本三分之一的人口集中在大東京周邊，韓國差不多一半的人集中在首爾。除了城市化水準還沒那麼高的越南生育率還可以，東亞儒家文化圈所有的城市都是低生育率。我們的城市化無疑出了大問題。中國已經步入了亞洲大城市化的通病，即高GDP、低生育率。而建設宜居、宜育鄉村可以成為一個有效的解決辦法。
3. 城鄉一體化的發展
要實現共同富裕，城鄉一體化不可避免。城鄉都有自身的優勢和短板，融合發展便可以發揮各自的長板，補各自的短板。近年來，這種思路逐漸佔據主流地位。
就實踐而言，這三種思路並非互相排斥，而是互補的。
2023年中央經濟工作會議強調，推進中國式現代化是最大的政治，實現高質量發展是硬道理。在中國式現代化進程中，鄉村振興是一個回避不了的問題，沒有鄉村的現代化就不會有國家的現代化。
中國式現代化的實現需要一種融合這三種思路的更為宏觀的思路。這裏圍繞着社會資本下鄉和鄉村振興。
之所以強調社會資本下鄉，主要有兩個方面的原因。第一，改革開放以來，我們已經從資本短缺經濟體轉型提升成為資本過剩經濟體。我們已經積累巨量的資本存量，尤其是民營資本。隨着經濟增長的放緩，社會資本在到處尋找投資空間。現在的情況是，大量的中國資本在流向國外。其中一部分是合理的，主要是中國公司的國際化，發展中國本身的跨國公司。但也有很大量的資本是因為國內缺少投資空間，而把錢從中國的銀行轉到國外的銀行，並沒有能夠轉化成為資本。對我國來說，這既是財富的流失，也是資本的浪費。我們需要為社會資本尋找投資和發展空間。第二，鄉村振興需要大量的社會資本。鄉村的生產要素總體上看是單向流出的。農民有了錢，就到城市買房；有了錢，就送小孩到城市讀書。鄉村振興的大量投入來自政府。這些年，各級政府的確很努力，但如果只有政府的投入，就會力不從心，很難實現可持續發展。更為重要的是，政府的投入不僅有限，而且領域也不多，主要是農村的基礎設施建設。只有社會資本的投入才可以實現可持續的鄉村振興。要吸引社會資本進入鄉村振興，那麼就需要考量一系列的政策。這裏提出六個方面的政策考量。
六個方面的政策考量
1. 第三次土地制度改革
鄉村振興的核心是新一輪的土地制度改革。中國之前的兩次土地制度改革非常成功，造就了今天的中國。第一次農村包圍城市，是因為土地制度改革才會成功；鄧小平時期的第二次農村包圍城市也是土地制度改革，即家庭聯產承包責任制。今天要實現鄉村振興，同樣要有深刻的土地制度改革。例如，要吸引城市中上層人士到鄉村，那麼至少宅基地需要自由交易。中國城市的房地產已經到了瓶頸，實現高質量的房地產的希望在於鄉村。現在愈來愈多的城市取消限購，但市場並沒有正面的反應。作為投入的城市房地產已經過去，城市中上層需要自身的高質量住房。從各國經驗看，這只能發生在鄉村，而非城市。又如，土地集中經營或者集約化經營就需要社會資本來組織。大量小農的存在很難實現集約化經營，而現在的土地制度恰恰保護了小農體系。在現實層面看，因為過去數十年的城市化，傳統意義上的小農已經大量消失，但保護小農的制度體系依然存在。農村土地制度改革也並非新問題，很多政策例如「三權分置」也已經試行了很多年了，但並沒有真正推行。經驗地看，耕地紅線需要保障，但除此之外，農村的土地改革大有作為。這裏的核心一是必須讓出一部分土地來進行自由交易，二是土地確權，確權不僅能夠保護農民的權力，也可以吸引社會資本下鄉。過去的產權不明確或者過於複雜的產權（例如「小產權」）都難以撬動社會資本。
要鼓勵和保障社會資本進入土地領域。我們以前老是擔心土地過度集中，現在通過技術手段進行管理和監控是不成問題的。以前富人比較少，現在富人多了，分散的社會資本進入農村，實際上不用擔心土地會過分集中。
2. 取消戶口制度，實現城鄉人口雙向流動
只要戶口制度在，大家一直會把城市和鄉村對立起來談。我們應當談的是居住的概念：城市可以是農民居住的地方，農村也可以是城市人居住的地方。住在鄉下的就一定是農村居民、城郊居民嗎？住在城市的就是城市居民，不包括農民嗎？這沒有必然的關係。歷史上，我們數千年並沒有戶口制度，人口在城鄉之間自由流動。戶口制度是建國以後特殊的歷史階段形成的，我們今天不能把這個制度永久化。這個制度對經濟發展無益，而對人的尊嚴的傷害是很大的，因為人們總是把農村視為落後的象徵。我覺得至少可以把城市人口和農村人口的概念模糊化。而這就需要我們做很多的制度改革。
現在的情況是，農民進不了城，城市居民下不了鄉。即使農民進了城，他們也不能享受城市居民的權利。很多農民幾乎一輩子都在為城市建設服務，但就是變成不了城市居民。同時，城市居民也下不了鄉，因為基於土地制度之上的戶口制度取消了城市居民的這種權利。
需要意識到，鄉村振興不僅僅是一個經濟問題，更是一個文化問題。現在鄉村的文化衰落就令人擔心，很多歪門邪道、邪教都在農村，隨便一個人弄一個廟，大家就可以去拜，這是很不好的趨勢。我們幾千年的農耕文明是怎麼保存和延續下來的？以前士農工商無論哪個階層，在哪裏發了財、當了大官，最後還是要回歸鄉下的。他們回鄉，帶去的不僅僅是財富，更是文化，因為他們本身就是文化載體。現在的農村人讀一點書就出來了，留在農村的都是沒有文化的，所以烏七八糟的東西特別多。如何實現文化下鄉？很簡單，人要下鄉。現在的干部或富人一退休，要麼在北京，要麼就在省會，不回去了，這是資源浪費。現在政府把復興傳統文化提到議事日程上來了，這很重要。只不過，需要強調的是，鄉村振興更需要鄉村優秀傳統文化的復興。城鄉人口雙向流動是鄉村文化復興的有效途徑，但這涉及前面所討論的土地制度的變革。
3. 城鄉統籌問題
經過這些年的鄉村振興，農村的基礎設施建設大為改觀。但是，漂亮的房子很多，住的人還是稀少，人們還是湧向城市居住。道理很簡單，因為城市的生活方式遠遠優於鄉村。這是必然的，因為城市的虹吸效應，大量的優質資源集中在城市。這需要城鄉統籌──以省級為單位進行統籌，統籌對象為社會保障、醫療、教育、公共住房。或者說，軟基建是城鄉平等的基礎。歐美發達國家，因為城鄉的基礎軟基建沒有大的差別，因為人們偏好住在鄉下。
土地的統籌級別也有待提高。現在鄉下的土地非常分散，尤其是宅基地東一塊、西一塊。今天的廣東省也是，珠三角農業用地非常的碎片化──珠三角應當發展工業的，但是也要做農業；粵北山區本來要發展農業的，現在也要發展工業，這導致了土地都是碎片化的。浙江的統籌是做得比較好的，廣東省的統籌還有空間。廣東省需要多少農業用地，可以以省為單位向中央要求，在省層面來協調。長三角已經在嘗試跨省的土地整合，一個省之內的土地資源更應當得到整合。
城中村和農村的關係也需要協調。我們要看到城中村的優勢：城市裏的煙火氣都在城中村，例如真正要享受廣州的美食、深圳的美食就要去城中村，飯店和高檔社區沒有什麼煙火氣的。城中村的優勢在於和鄉下農民的互動。因為城中村有很多資源，如果和鄉下聯動起來是了不得的。這種聯動可以促成城中村成為消費場所，而鄉下的村是生產者，如果能形成一整套供應鏈、產業鏈，廣州、深圳城中村的人就可以帶動鄉下的富裕。我們可以做一個課題，這裏面很多的複合聯動系統是需要我們考慮的。
4. 推動行政體制改革，有效釋放城市功能的輻射和擴散效應
跨區域的行政體制改革勢在必行，不僅是為了形成區域共同市場，更需要把城市的發展功能得到有效釋放和擴散。中國的行政建制過於複雜，過多的行政單元，限制了城市功能向鄉村輻射和擴散。很多城市開啟幫扶模式，也有些地方如深圳實行「飛地模式」，但這些模式成本很高。說到底，城鄉融合或者一體化的核心便是行政體制改革，因為造成城鄉二元化的並非其他，而是行政建制。行政體制的改革也是帶動城市資本下鄉的有效手段。
5. 要建設一大批中小城市，城鎮化也是需要的
我們的中小城市要分散一點，分散化也是共同富裕的路徑。從人口結構來說，有一個規律是很明顯的：中國生育率哪裏最低？北上廣深最低。所以中小城市的建設非常重要，有助於改善人口生育大環境。我們要防止形成過多的超大城市，控制城市的虹吸效應。北京、上海、廣州、深圳已經太大了，儘管這些城市GDP很高，但是只生產GDP不生產小孩也是不行的。新冠疫情三年，大家已經有了深刻的教訓。城市那麼大，如果出現戰爭呢？歐洲經過了一戰、二戰的深刻教訓，兩次戰爭毀滅了大部分歐洲城市，他們再也不想這種事情發生了。城市愈大愈脆弱，城市各方面的安全還是要考慮到的。
儘管政府需要規劃中小城鎮的建設，但建設的主體必須是社會資本和城市居民。也就是說，中小城鎮建設必須是一個自下而上的過程，是為了滿足當地社會發展的需要。不能滿足當地社會需要的城市很難實現可持續發展。
6. 鄉村自治制度建設，避免一個完全自上而下的秩序
吸納各方參與的地方秩序，建設村民自治等農民的參與性治理。現在我們已經提出了「全過程人民民主」的概念，那麼如何真正使得農民有獲得感呢？這也是我們要考慮的，也是一個很大的農村治理工程。我們現在所處的是流動性社會，村民有權利參與，那麼住在農村的城市人，有沒有權利參與呢？如果實現了前面所討論的戶口制度，而變成居住制度，那麼我們的鄉村會是開放型的。只照顧本地人利益，而排斥外地人利益的鄉村或者鄉鎮建設是不會成功的。
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