千呼萬喚始出來的區議會改革方案，由於事前政府吹風不力，導致媒體關注的只是集中在區議會直選比例。特首李家超本月2日記者會介紹改革方案時的關鍵詞是「重塑」，其內涵則沒有深入探討。改革方案被批評為「倒退」，甚至只是為了配合《港區國安法》，其實都忽視了新區議會是新管治模式的一個重要組成部分，培養政治人才和培育民主的兩個職能，並非倒退，而是在新的起跑線重新啟航。
香港特區是一個城市，行政管治只有一級政府；各種劃分區域的方法，除地理區分之外，是按照立法會直選或者區議會直選來劃分。立法會有政府的諮詢和監督功能，也有賦權審議法案與審批財政預算案等；區議會同樣有政府的諮詢和監督功能，賦權多少，需要重塑。
政府行政架構中，沒有區政府這一層，諮詢和監督只是針對影響普羅市民的政府民生政策議題。既然沒有區政府，過去有審批一些區域工程撥款的權力，實施也有難度，因為只在小範圍實施的工程是否需要審批，這種賦權，值得探討。而今這個功能「回歸政府」，被批評為削弱區議會權力，但為何不去探討，這個功能原來就是架床疊屋。
區議會有培養政治人才的功能，過去如此，在改革方案中也會延續，問題是以什麼模式培養何種政治人才。英國部署撤退後特區政府的管治架構，每一個層級中的設計，都是深思熟慮；在區議會一級不斷擴大直選比例，從此被認定為民主發展的一種模式，增加比例多了，是發展速度與程度的「進步」，否則就是停滯不前或者倒退。
可是，善忘的人卻不再提起，港英政府在「撤退模式」下設置的管治架構，也是從委任議員開始──與區議會同時成立的地區管理委員會，全部成員都是委任；1982年區議會有部分直選議席，一些當選區議員獲委任為立法局議員；再到立法局逐步增加直選議席，則是完成港英政府部署的過程。
完善管治架構 實施新管治模式
港英政府解散前完成英國撤退的部署，現在特區政府是在「完善」管治架構。一字之差，顯示這是在建立一套新架構的逐步完善過程。至於為何要建立一套新的管治架構，從負面的角度看，是因為「黑暴」暴露出過去的管治架構未能做到香港的有效管治；從正面的角度看，建立一套新管治架構，是為適應一國兩制的新管治模式。
中央部署的新管治架構、實施《港區國安法》，保證能夠順利過渡到愛國者治港。這套新管治模式，特首選舉、立法會組成已經完成，現在最後一步是區議會組成和改革功能。整套架構完善之後，就可以全面實施新管治模式。而新的選舉辦法產生的特首，正在逐步完善行政主導的方針，新的立法會也在逐步完善其諮詢、監督和審批功能，改革後的區議會亦將於今年底舉行選舉。
特首李家超以「重塑」概括區議會改革建議。重新塑造是雙向的，新區議會的組成辦法，需要重塑；以新模式組成的區議會如何發揮應有功能，重塑的過程，也需要區議員發揮其應有的角色。區議員無論是通過委任、地區組織選舉，抑或是直選產生，其職能都是一樣的──向政府提供意見、作為政府與市民之間的溝通橋樑、協助推行一些地區事務、為市民提供服務等等。
選舉非唯一方法培養政治人才
通過實施這些職能所培養出來的政治人才，所具備的能力，就不是從直選產生的區議員這樣單一。選舉工程有一套完善的做法，可以向選民表達對政府政策的理解，並提出改善辦法的建議，爭取選民的支持；同時發揮其傳播技巧，包括如何運用各種媒體，達到鼓動市民參與和利用表達意見渠道的功能。
過去區議會選舉，在發揮上述功能時偏向於對政府政策的批評，以及鼓動市民參與反對政府政策，這些偏頗已經有很多評論；但需要探討的是，這些選舉工程的單一培訓方式，並非培養未來政治人才的唯一方法。新管治模式改變，政治人才需要的品質改變，如何做到下情上達與上情下達的職能同樣重要。有不同經歷與背景的政治人才，通過不同渠道產生，就不能被說成是倒退，也不能因而判定是不民主。
檢視新管治模式 要看實施後區議員表現
新管治模式的立法會議員和區議會議員，能否發揮其應有職能，是判別新管治模式成敗的重要因素。如果立法會議員和區議會議員，只做其應有職能的其中一部分，即只提意見不監督、只做上情下達而不做下情上達，或者只反對政府政策而不協助推行政策，同樣都是偏頗，更會成為批評者口中倒退的口實。
區議會改革的建議，應該去詰問的，不是倒退與否的問題，而是要問為何要有新管治模式。只要理解這個模式的必要性，單純的反對聲音與角度都是片面的。同時，看待新管治模式，不能只看區議會的產生辦法或者組成部分，更要看實施以後，區議員的表現，從而審視整套管治模式是否符合香港長遠發展的利益。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
