七問經濟3.0——「不論貧富」方案開支可減近半？

去年12月，扶貧委員會發布退休保障的諮詢文件，為期6個月的退休保障諮詢正式開展。扶貧委員會指出，草擬諮詢文件時 ，當局參考了周永新教授團隊於2014年8月向委員會提交的研究報告 ，亦檢視了香港、世界銀行、其他海外地方的退保保障制度，最後提出 「不論貧富」以及「有經濟需要」兩大方案，供社會參與諮詢活動。

 

文件指出，周永新教授團隊的「老年金計劃」屬於「不論貧富」方案，唯退休保障金額按2015年價格水平作更新。假若「不論貧富」方案落實，所有年滿65歲長者每人每月獲發放3,230元。政府以「有經濟需要」 方案與之比較，即向資產80,000元以下單身長者，或125,000元以下長者夫婦且能通過類似長生津的入息申報安排人士，每人每月發放3,230元。政府在同一章節表達立場，指一直以來對「不論貧富」原則有保留 ，擔心一旦落實方案，公共財政的可持續性將趨嚴峻，加上資源分配欠針對性，又指方案遲早入不敷支，最終將影響香港的影響力。文件估算，方案50年的新增開支高達23,950億元，比另一方案多約十倍。

 

周永新之後表示，政府刻意扭曲全民退保，臨陣將「全民」及「非全民」兩類方案改名，造成標籤效應，挑起社會矛盾，又指政府「關心的就只有錢」。

 

 

經濟3.0的三名經濟學者：克林信大學經濟系副教授徐家健、維珍尼亞理工大學經濟系副教授曾國平、中大經濟學系助理教授梁天卓，最近就政府的「不論貧富」方案估算，根據周永新教授的建議作若干調整，發現開支可節省1萬億，同時發現若以6,520億作為起動基金，即可獨立運作50年而毋須徵稅。本社記者向徐家健教授查詢詳情，並從社會關注退休保障的不同角度提出數個問題，現將徐教授的答覆整理如下，盼為議題提供更全面的討論。

 

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答：我們先拆解政府諮詢文件中附件四表一（下圖），找出「不論貧富」方案23,950億額外支出的計算方法。

 

 

首先，要將現有長者福利支出和因退保方案而來的額外支出分開。現有支出：包括長者綜援、生活津貼等，將會隨香港老化中的人口一直上升，未來50年總支出為21,714億（不計通脹，亦即假設所有支出隨通脹調整）。

 

我們要找出文件就這些現有福利所作的假設。

 

文件中兩個方案，都會影響現有福利支出，間接為政府「慳錢」。「不論貧富」方案取代了長者生活津貼和高齡津貼，同時又因長者收入上升，令政府綜援支出下降。將3,230元乘以合資格的長者人口，再算出方案下現有福利支出下降多少，才能得出23,950億這個額外開支。

 

要考慮周永新教授的方案，我們的合資格人口不是所有65歲以上的長者。我們先由70歲算起，但合資格年齡會隨預期壽命而上升。根據統計處的預期壽命推算，以預期壽命減15年計，我們將領取年齡於2024年提升至71歲、2034年提升至72歲、2044年提升至73歲、2054年提升至74歲、2064年提升至75歲。同時，所有65歲或以上但不合年齡資格的長者，仍可繼續領取現有福利（如合資格領取現有福利）。

 

此外，我們加入了500萬港元資產審查、居港限制、有長者選擇不領取等因素，保守假設只有9成合年齡資格的長者領取。

 

加入這兩個變動後，「不論貧富」方案就成了周永新的老年金方案，50年的額外開支由23,950億大幅下降四成至13,650億，削減了超過10,000億的開支。

 

最後，我們參考外匯基金過去20年3%的實質回報，將6,520億滾存，可應付50年的老年金支出。50年後，6,520億本金與期間賺取到的回報將會幾近用完。

 

 

答：這考慮及推算不合適。先想一個問題，興建第三條跑道之後，可能將有造價更高的第四條跑道，甚至另一個新機場，但我們能夠因此反對三跑嗎？假若你單單因此反對三跑，請試將此邏輯套用於所有政府開支之上——結論只會是把整個政府關掉。

客觀現實是，生果金已有幾十年歷史，哪位學者擔心過生果金會「爆煲」呢？我們估算的方案（亦即周永新教授提出的新方案），其實只是把生果金改良為更可持續的公營長壽保險計劃。把領取年領與預期壽命掛勾，可更有效控制政府開支；而把金額上調至3,230元，則有助提升長者的基本生活保障。

答：假若政府繼續胡亂投資在回報率極低的基建項目，即使再多儲備、再徵重稅，政府也負擔不起。我們的建議是，從政府自由儲備中，拿一部分應付開支，這不但真正做到還富於民，亦可減少政府隨意花費的誘因。

答：如上所述，生果金已經是全民皆有的，把它改良後是長壽保險，不是老人福利。原則上，以500萬作資產審查的話，我們認為可以討論。重點是，審查條件不會造成太高行政費用和過度扭曲儲蓄行為。

答：人口結構問題要從幾個角度去分析，包括鼓勵生育、移民政策等，退休保障是其中一部分。

答：若然不落實退休保障，政府目前的儲備大有可能會浪費在無謂的其他開支上，但香港的人口結構是不會因此而有重大改變的。

答：退休保障不是用來解決人口老化問題的。人口老化本身不一定是個問題，人口老化可以是市民身體健康長命百歲，每個長者安享退休生活——人口老化而長者生活條件大大降低才是問題。

由於私人市場提供的長壽保險十分有限，適逢港府目前坐擁大量儲備，這是政府認真考慮為全港（或至少大部分）市民提供長壽保險的好時機。這樣的退休保障提供了一個機制，讓一代人之間互相分擔長壽風險，填補了私人市場的不足，有望減輕因人口老化令長者生活條件大大降低的問題。

最近諾貝爾經濟學獎得主彼得·戴蒙德（Peter Arthur Diamond）來港與香港市民分享多年來研究各地退保制度的經驗。我非常同意他認為退休保障制度要因各國不同的經濟環境及人口情況而設計，沒有哪一個方案是萬靈藥。討論應從保障金額、領取年齡、領取資格、及錢從何來四大方向出發，而非糾纏在諮詢文件中所謂「不論貧富」和「有經濟需要」的兩個極端原則。我們為周永新教授提出的新方案作估算，正正是為了方便設計切合香港需要的退休保障。

文：施浩揮