財稅體制改革已成為全面深化改革的突破口和先行軍。
6月30日，中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，明確2016年基本完成深化財稅體制改革重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。 8月，全國人大常委會完成《預算法》修訂。 10月，國務院發布關於地方債、預算管理改革的意見和決定，一連串配套制度已經或即將出台，預算制度新格局初定；財政部、國稅總局出台資源稅費改革一籃子方案，揭開完善稅制改革序幕。
改革的整體安排，正合10月28日公布的十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《法治決定》）所言：「實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。」決定重申建設法治政府。可以說，各級政府如何花錢並問責，將成為這項建設進程的精準標尺。
疾速推進財稅體制改革，緣於其在全方位改革中的樞紐地位，其內涵絕不局限於政府收支，更關乎國家治理改革的全局。當前公眾關注的戶籍改革、社保改革、教育改革、司法改革、土地制度等多項改革，無不以財稅體制改革為基礎和前提。整體而言，財稅體制改革包括預算管理制度、稅收制度和中央地方事權與支出責任適應三大部分，其中，預算管理制度是重頭戲，按改革部署須先行推進，並在今明兩年取得決定性進展。
公開透明的預算制
《預算法》首條規定「建立健全全面規範、公開透明的預算制度」，國務院再強調「將公開透明貫穿預算改革和管理全過程」為基本原則。此次《法治決定》在論述全面推進政務公開時，明確要「重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批准和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開」。目標如此清晰，未來的預算公開包括哪些內容就很值得關注。除了一般的政府收支流量，關鍵還是存量：按年度編制、以權責發生製為基礎的「政府綜合財務報告（即政府資產負債表）」是否公開，將成為檢驗公開透明度的試金石。
中國經濟已經進入中低速增長期，財政政策在宏觀調控中的作用更加突出。現行財政預算制度極易出現「順周期」放大效應：經濟過熱時常出現財政超收，年底追加支出「突擊花錢」；同時放鬆收入徵管，企業擴張投資對經濟「火上澆油」。而當經濟景氣回落時，各級政府又為完成收入任務徵收「過頭稅費」，使經濟運行雪上加霜。過去十幾年，意在「逆周期」調控的政策，很大程度上被預算「順周期」機制所對沖。其實，一年來國務院着力盤活逾3萬億元國庫存款，然而進展有限，這也是預算編制不科學、不合理以及預算「順周期」積弊的集中體現。
緩解收支壓力
新修訂的《預算法》規定「建立跨年度預算平衡機制」，並做出相應配套安排。其中，既有嚴格的限制性措施，如編制三年滾動財政規劃、收入預算由約束性轉向預期性、各級政府不得下達收入指標，也有保證政府支出持續穩定的支持性措施，如設置預算周轉金調劑年度內季節性收支差額、用預算穩定調節基金彌補以後年度的短收。這一機制，配合國庫的結轉結餘資金定期清理機制，有助於公開透明的預算制度經濟新常態下政府收支矛盾的壓力，削弱預算「順周期」性對經濟的影響，也是下一步落實稅收法定原則的前提。
當然，讓地方政府結束按任務徵收稅費的做法並不容易，畢竟舊習難改，但再難也須改。此次《法治決定》專章主張「深入推進依法行政，加快建設法治政府」，專節闡述「對行政權力的制約和監督」，即黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督，並特別提到在財政資金分配使用中，要「強化內部流程控制，防止權力濫用」，可謂有的放矢。
當然，改革安排是正視現實的。政府需要面對公務員工資、社會保障等剛性支出。此外，公共基礎設施建設資金需求大、使用周期長，存在資金期限錯配和代際公平兩大問題。在中國特定環境中，如果沒有地方政府舉債的基本制度安排，不僅會使「順周期」加劇，還會帶來潛在的巨大的金融風險。當前十幾萬億地方債的逼人之勢，就是證明。
起約束作用
新修訂的《預算法》在此背景下出台，放開地方政府舉債融資，國務院的相關規定隨之做出具體安排。法律確定地方舉債以從嚴從緊為原則，從行政控制、立法審批、市場約束三方面管控風險，僅省級政府可舉債融資。國務院關於地方債管理的規定進一步明確，省級政府可為市縣政府代為舉債，並要求建立地方政府信用評級制度，「各地區要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況」。這就可以期望，發行主體和資金使用主體在實踐中「似二實一」，使市場機制在信息披露、信用評級、社會監督等方面起到約束作用。
政府行為如何問責，從來是短板。此次國務院規定申明，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則；對於地方政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人；把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核；省級政府要對本地區地方政府性債務負責任。
誠然，債務償還的不救助原則不等於不救助。新近出台的規定明示，惟地方政府首先要動用自身全部資源償還債務、竭盡所能後，中央政府才施以援手，而中央政府救助後必將「追究相關人員責任」。
人們還沒有看到如此追責的先例。不過，剛剛公布的四中全會《法治決定》提出：「建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。」習慣於「拍腦袋決策」的官員須痛改積習，為公為私均當科學、民主、依法決策。
建設法治政府已有此主張，政府掌舵人如何花錢，權責與壓力俱在。 《法治決定》公布當天，財政部也公布《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，地方債「借、管、還」改革步步推進，至此重溫財政預算改革的整體安排，深意彰顯。正如財政部長樓繼偉所說：「新一輪財稅體制改革決不是體制機制的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關係我國現代化事業和國家治理現代化的深刻變革。」
原文為2014年11月3日財新傳媒《新世紀》周刊第42期社評，本社獲授權刊登。
