金融監管框架改革再次成為輿論焦點。日前，中共中央關於制定十三五規劃的建議及習近平總書記對其所作「說明」發布，二者均以大篇幅闡述金融監管改革。習近平提及「近來頻繁顯露的局部風險特別是近期資本市場的劇烈波動」，顯示改革極為緊逼；他指出，「要堅持市場化改革方向，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架。」在多年堅持的「協調」前加上「統籌」二字，誰來統籌、統籌什麼、怎樣統籌，格外令人關注。
世紀之初形成的「一行三會」金融監管格局，適應了當時金融業發展的需求。但是，分業監管的副作用很快顯現，信息碎片化、協調難度大、成本高，日漸影響監管有效性。在2007年第三次全國金融工作會議前夕，官學兩界即曾建言改變「九龍治水」局面，惜乎未能動「大手術」。
「統籌」可謂點睛之筆
近幾年，中國金融業發展明顯加快，綜合經營趨勢明顯。借助互聯網平台，產品結構之雜、交易頻率之高、跨境流動之巨、影響範圍之廣，令人瞠目，而金融風險已此伏彼起。監管重疊和空白並存；各部門規則不一，誘發監管套利；而協調成本高、效率偏低，直接導致監管不足、應對不力，2013年6月的銀行間市場「錢荒」和2015年夏天的「股災」足為慘痛教訓。
有鑑於此，改革的目的即為實現金融風險監管全覆蓋，堅守不發生系統性風險的底線。而此次十三五規劃建議強調「統籌」，可謂點睛之筆。蓋因多年實踐證明，缺乏「統籌」的「協調」效果不佳。早在2004年，銀監會就牽頭建立「三會」監管聯席會議制度，中國人民銀行、財政部或其他部委均在「可邀請」之列。
2008年6月，時任國務院主管領導又主持建立金融旬會制度，意在加強「一行三會」的協調配合。 2013年，國務院發文批覆，首次明確建立由人民銀行牽頭的金融監管協調部際聯席會議制度。然而，由於缺乏明確的決策機制和權限，上述協調機制只是信息交流和討論的平台，無法形成監管合力。難統籌、不協調的現像比比皆是，債券市場政出多門、資產證券化多頭推進，便是典型例證。
下一步金融監管框架改革中，「統籌什麼」已經明確：系統性重要金融機構和金融控股公司需要統籌監管，包括重要的支付系統、清算機構、金融資產登記託管機構等在內的金融基礎設施也需要統籌監管；金融業數據的收集統計也需要統籌管理。難點是如何統籌，誰來負責統籌？
重新洗牌亦難解決
目前，各方建言的改革方案可歸結為兩種思路：其一是在現有「一行三會」的監管框架中，賦予央行統籌權限，甚至把其他監管部門納入央行麾下；其二是在「一行三會」之上新設級別更高的機構來負責統籌。前一思路更符合全球金融危機以來主要經濟體改革趨勢，而後一思路有疊床架屋之嫌。
不過，無論整合現有監管機構還是新設機構，但凡涉及機構改革，就非易事，在現行政治體制和行政體系下，都跳不出機構和官員定級、人財物等資源分配的框框。 「一行三會」已是正部級單位，未來改革中，無論是「三會」降為副部級，還是在國務院層面成立新機構，都牽動利益調整。機構改革反而可能為未來功能不協調和利益糾葛埋下伏筆。
監管部門的基本職責應該是制定規則，做好宏觀審慎和微觀審慎監管，防範系統性風險。但是，目前幾大金融監管部門均存在着使命不清、目標多元的問題：在某些領域身兼規則制定者與機構業務審批者二職，在特殊時期需兼顧穩增長和防風險等多重目標，實則既難以兼顧又可能引發衝突。解決這些問題，已不是單純金融監管機構改革所能勝任，而牽涉政府和市場邊界如何劃分的根本問題，需通過深化改革來確保監管的獨立性，並以立法確認。
出路在於去除「官本位」理念，完善政府治理，確保監管專業性。金融監管是專業性和技術性極強的領域，「一行三會」也聚集了一批高素質的專業人才，但是，他們均屬官員序列，對其產生激勵和約束的，不是市場機制，而是政治前途；更棘手的是，金融監管深嵌於現行環環相扣的體制之中，受其羈絆。即便監管部門去除「官本位」，由於國有大型金融機構仍在官員序列，監管起來仍會力不從心。顯然，中國金融監管體制所面臨的問題，並非通過監管機構的重新洗牌就能解決。金融危機以來，主要經濟體均基於經驗教訓，對金融監管體制實施重大改革，但是，在新興加轉軌的中國，問題無疑要複雜得多。
無可迴避和延宕，金融監管體制改革將是可見未來的「重頭戲」。中國應記取前車之鑑，借鑒國際經驗，充分論證各種方案，盡力避免重入誤區。在大刀闊斧調整監管機構的同時，還需著力推進組織人事、行政體制等配套改革。新一輪金融監管體制改革不應是「合久必分、分久必合」的簡單輪迴。
本文為2015年11月09日出版的《財新周刊》第43期社評，本社獲授權轉載。
（封面圖片：亞新社）
