依法治國 憲法為基

2014年10月23日閉幕的中共十八屆四中全會，並未如外界所傳，在人事調整上掀起波瀾。

 

不過，全會通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《法治決定》）。全會公報對此作了高度概括，明確了全面推進依法治國的總目標和六方面重大任務，共12次提及「憲法」。可以預計，近日將全文公布《法治決定》和習近平總書記就《法治決定（討論稿）》向全會所作說明，「憲法」也將成為關鍵詞之一。

 

無疑，順應公眾期待，強化憲法實施，是此次全會公報的最大亮點。

 

 

憲法是當代中國法治的邏輯起點。近兩年來，中共中央總書記習近平兩次在重要講話中重申「堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政」。此次公報重申上述「兩個首先」，並「要求黨依據憲法法律治國理政」，彰顯了中共決策層對國家根本大法的最新體認。

 

特別值得注意的是，公報對憲法的若干提法，既有重申歷史經驗的老話語，也有頗富時代精神的新表述，從而為未來憲法實施提供了操作空間。

 

公報重申「堅決維護憲法法律權威」，並明確「完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系」。這就對憲法在中國法律體系中的地位有了更明確的定位。現實中，憲法權威屢遭挑戰，因此，公報強調，「法律的權威在於實施」，必須「加強憲法實施」。

 

 

所謂「憲法實施」，是指憲法規範在社會生活中的貫徹落實，也就是將憲法文本上抽象的權利義務關係轉化為現實中生動具體的權利義務關係的過程。這就要求立法機關必須制定法律，以保障憲法的執行。根據公報，下一步立法的重點領域，着意「體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實」。改革與立法決策相銜接，也將是未來改革與反腐推進的重要看點。這些舉措都將把憲法視作最高準則並加以嚴格貫徹。

 

行政機關和司法機關如何履行憲法職責，需要更具體的制度安排。從公報可知，《法治決定》對此有明確布局，要求各級政府必須「在法治軌道上開展工作」，「推行政府權力清單制度」，「建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制」，「建立健全行政裁量權基準制度」，「完善糾錯問責機制」等；而對司法系統，要求則更為具體：既有建立領導幹部干預司法活動的「記錄、通報和責任追究制度」，也有「推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點」，「最高人民法院設立巡迴法庭」，「探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院」，「以審判為中心的訴訟制度改革」等。公報顯示，《法治決定》還有一系列建立提升立法、行政執法和司法隊伍建設的組織措施，足見部署的周詳和誠意。而具體內容則有待全文公布方可知曉。

 

 

此次公報在執政黨的文件中首次提出「憲法精神」，引人矚目。

 

須知憲法不是孤立分散的條款，而是具備一以貫之的「憲法精神」。原最高法院院長、首席大法官蕭揚曾經指出，憲法既是確認公民權利的「寶典」，即「權利宣言」，同時也是規範國家權力的「規約」，即「權力規範」。憲法永恒不變的精神，就是要規範國家權力的行使，保障公民權利的實現，保持權力與權利的協調與平衡。承認並尊重憲法精神，是依憲執政的基本要求。公報表示，「要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護」。憲法精神和人民意志緊密相聯。即將公布的《法治決定》對如何在立法、執法和司法中維護這一精神，會有更充分的表述和更具體的安排。

 

 

公報有一處極其重要的內容表述，即「健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制」。這對於憲法實施意義重大，令人期盼。

 

憲法監督，是指依法負有憲法監督職能的機關對立法活動和行政活動所實施的監督，在法學界被視為法治國家的「拱石」。根據中國憲法，監督憲法實施的機關是全國人大及其常委會，地方各級人大及其常委會也是重要的憲法監督機關。《法治決定》重視這一監督的制度化和健全，可以期待的是一系列使之制度化的實質性安排。當務之急是真正搭建憲法監督的組織架構，明確其責任與權限，創立其工作程序與機制，盡早對相關立法和重大案件的合憲性問題展開審查。

 

目前中國的憲法監督還正在起步。2007年《各級人民代表大會常務委員會監督法》實施以來，仍然存在一些不容忽視的問題，特別是剛性監督手段難以實施，政府部門違法缺少明確的法律剛性約束。這些問題既說明憲法監督障礙重重，又應成為今後加強憲法監督的抓手。

 

 

憲法因其重要，不宜經常修改。憲法一旦頒布，解釋權便具有崇高的地位。按憲法規定，全國人大常委會的第一項職權就是「解釋憲法」，它也是中國唯一具有憲法解釋權的機關。但是，憲法解釋的實際情況令人不無擔憂。1949年以來的中國制憲史上，還沒有憲法解釋的先例；個別涉及憲法的解釋也只是立法解釋，而不是直接的憲法解釋。這種制度缺失在一定程度上影響了憲法權威性。顯然，構建具有可操作性的憲法解釋程序機制，應當成為激活憲法解釋的制度前提。

 

中國的法治建設從中共十一屆三中全會逶迤而來，今日已成社會共識。依憲治國、依憲執政正是廣大民眾的心聲。現在需要通過可見可信的實踐，使公民深信他們的權益可由法治來保障。如此，法治才能得到他們的內心擁護和真誠信仰。依法治國，憲法為基；法治中國，前路可期。

 

本文為2014年10月27日財新傳媒《新世紀》周刊第41期社評，本社獲授權刊登。