距離上次大幅修改近10年，《證券法》再次啟動全面修訂，並有望明年上半年就修訂草案向社會公開徵求意見。近來，相關官員、學者和市場人士紛紛就此表達觀點。我們認為，此次修法不應止於查缺補漏，而應作出系統性的修訂，在簡政放權、深化改革的全新背景下，重定政府與市場的邊界，真正讓市場在資源配置中發揮決定性作用。
註冊制存爭議
作為資本市場的基本法，《證券法》自1999年實施以來，有過小修，亦有過大改，但是，現行《證券法》仍然極不適應資本市場的內在發展需求，突出表現在政府管制過多，市場自身的約束機制發育不足，形成典型的「金融抑制」。主張修法的呼聲已久。不過，對於此次修法，雖在大方向上意見較為一致，但在若干重大而具體的問題上，分歧也相當明顯。即便是監管機關是否應放棄實質性審核走向「註冊制」這一基本問題，各方也仍存爭議，甚至連註冊制的準確含義也表述不一。
《證券法》修改是一個各方利益博弈和觀點爭鋒的過程，出現種種分歧實屬正常。但是，中國資本市場的發展已嚴重滯後於經濟發展進程，對轉變發展方式、建設創新型國家已形成掣肘，極需一部與時俱進的證券法。此次修法再也不能議而不決，或止步於小修小補。一切主張均須切中資本市場存在的核心問題並提出對策。
權力分配、制衡問題
擴大市場自治、完善市場機制，是《證券法》修訂的要旨。與此相輔相成，需處理好監管權力與市場的關係。監管權力可以為市場保駕護航，也可能淪為尋租工具。《證券法》在賦予監管機關權力的同時，必須考慮合理的權力分配和權力制衡。發行審核權或稱註冊權，仍將是一項核心權力。運用好這項權力，必須處理好審核與豁免的關係，並果斷下放權力。目前，這項權力過度集中於證監會，可以考慮將發行審核（註冊）與上市審核分開，由交易所做實質性審核。當然，這一安排又要以交易所自身的進一步市場化改革為前提。
同時，權力的分配和制衡不僅是證券監管部門的內部事項，還涉及其他監管機關和政府部門。如何適應分業監管、混業經營的現實，促進各政府部門協調分工管好跨領域的證券業務，也是此次修法面對的重要課題。
為謀求共識，《證券法》修訂需要緊扣資本市場的現實。一方面，上市公司中「一股獨大」的情況普遍存在，侵害投資者利益的關聯交易時有發生，加之近年來證券形態不斷創新，而投資者保護機制相對滯後；另一方面，企業的資本形成機制也存在障礙，直接融資在社會融資總量中佔比嚴重不足，隨着間接融資成本不斷上升，中小企業更需要便捷高效的資本市場。
在這個意義上，中國證券市場長期存在的「規範與發展」問題，突出體現在「兩個中小」的關係，中小投資者需要保護，而中小企業需要發展。《證券法》需要對兩者協調謀劃，在充分保護中小投資者合法權益的同時，建立起有利於不斷提高市場效率、促進中小企業利用各個層次資本市場發展壯大的正向選擇機制。
需要完善事後追責體系配合
修法還須關注追責。監管重心適當後移後，應強化事中和事後的監管，尤其需要完善事後追責體系，這既包括證監會的行政處罰，更應有民事和刑事的訴訟機制。目前，對於相當普遍的信息披露違法違規行為，監管機關力有不逮，而民間維權又缺少法律手段。市場和法律界人士不斷呼籲取消證券民事維權訴訟的行政處罰前置條件，鼓勵投資者自主維權。是否回應這一呼籲，已成為對保護投資者權益真誠與否的「試金石」。
要實現有效監管、公平監管，還需拓展「證券」的範疇，將其視作一種可均分、可轉讓、可交易的財產權利的證明或者投資合同。現行《證券法》以列舉的方式定義證券，帶來諸多問題。銀行間市場的各類融資工具本質上均為債券，卻未被納入《證券法》的調整範圍。銀行櫃枱銷售的理財產品，以及近幾年在互聯網大潮下產生的金融創新，不少也帶有證券屬性，應當建立統一的監管標準。
修訂後的《證券法》應當為多層次的資本市場提供規範。不同層次的市場以公募或者私募、是否公開轉讓、流動性高低區分適當的投資者群體和監管尺度。特別是公募和私募應嚴格區分。對於向不特定對象公開募集資金的融資行為，《證券法》應明確准入門檻並實行高標準的監管，但是，監管機關應當盡可能避免代替市場做出價值判斷。私募證券行為，因其覆蓋範圍有限，可以減少甚至豁免註冊，允許市場要素更自由地組合。
中國資本市場重建20多年來，規模迅猛增長，但市場的深度和廣度有限，市場配置資源的效率更難如人意。此次修改《證券法》，是推進資本市場市場化、法治化的重大契機。從今天開始，《證券法》修法的籌備、討論、通過，到未來的全面落實，將是中國資本市場升級換代、走向成熟的過程，也與今天和明天中國的其他領域的改革休戚相關。改革需要每一步都走得很實，看得很遠。
原文為2014年10月13日財新傳媒《新世紀》周刊第39期社評，本社獲授權刊登。
