土地無小事，針對土地改革基本方向的爭論自然值得格外關注。一年前，中共十八屆三中全會在土地改革上取得了突破。孰料其後實施艱難，爭議四起。近幾個月來，專家學者間爆發多輪爭論，不同觀點激烈交鋒。對於重大而複雜的問題，爭論有比無好。然而，土地改革的市場化方向系經數十年艱難探索、付出沉重代價後始得確認，理應堅持。十八屆三中全會通過的決定，應成為下一輪土地改革的底線和起點。動搖和倒退沒有出路。
「同地同權」受質疑
這場爭論的關鍵，不在於各位論者在具體問題的分析上間有可采或偶有疏漏，而在於對土地改革基本取向、歷史認識和解決方案有根本不同。土地與資本、勞動力一樣，是市場經濟基本的生產要素。隨着市場經濟改革的深化，「建立城鄉統一的建設用地市場」成為土地制度改革的明確目標，不料此次爭議再起，「同地同權」受到質疑。在過往的徵地制度改革探索中，嚴格界定公益性和經營性建設用地已有共識，此次又居然再現顯着異議。
規劃，是此次爭議中的一個熱詞。在城鎮化進程中，需要科學制定規劃。但是，這種規劃通常是功能性的。建立在產權保護和契約自由基礎上的規劃，與市場並無根本衝突。而此次爭論中，規劃被有些論者放到了與市場對立的地位，主張土地的一級配置，亦即改變土地用途的配置，只能靠規劃；僅在二級市場上，市場可以起決定性作用。在強調規劃之時，「公權力」、「管制」、「管治」以及「處罰、打擊」不時閃現，土地權利的確認和保護卻極少提及。
可以看到，在土地制度改革中，是否堅持「市場在資源配置中起決定性作用」，是爭論的焦點所在；而是否尊重公民的土地權利，是分歧的價值觀基礎。
出發點的不同，導致了一系列具體歧見。有些人士認為，城鄉土地的根本區別在於用途管制，而不是所有制權能。這顯然不符合事實。農村土地惟有被徵為國有，才能投入城市建設，明顯帶有歧視色彩，這也是《決定》提出「同地同權」的原因所在。如今，在城鄉接合部，即便規劃上已經被列入城區，也不改變用地性質，農民依舊無法合法利用集體土地搞建設。不過，市場之門畢竟堵不住，現實與法規已成兩張皮。有些論者對農民「違建」嚴厲抨擊，然而，欲規範這個地下市場，除了賦予農民利用集體土地從事開發的合法權利，別無他途。
權益問題十分繁複
還有學者認為，由於用途管制的存在，土地開發使用權屬於國家，而不屬於所有者，土地開發使用權和財產權可以分離，這實屬誤解。土地開發權是英美法系 development rights 的譯名，大陸法系稱「地上權」。指在土地上建造建築物、構築物及其附屬設施並取得收益的權利。對應在中國稱為「建設用地使用權」，是從所有權中分離（獨立）出來的一種用益物權。很明顯，這是一種財產權利。當前，成熟市場經濟國家普遍實行與市場相洽的用途管制，目的在於防止負外部性，無意也不可能取代所有者權利。土地用途管制的主管有責任說明為何土地用途不能被所有者自行改變，其基於公共利益和負外部性的理由，必須為整個社區所認可。根本而言，市場仍然在主導資源配置。
有此番爭論，更使人關注土地改革的前途，盼望新一輪土地改革的實施方案能儘早出台。十八屆三中全會的相關決定來之不易，是在現行土地制度引發的矛盾不斷深化、激化的背景下，經過充分調研、論證，以執政黨最高檔的形式作出的一項莊嚴的政治承諾，應排除阻力，堅決實施。「建立城鄉統一的建設用地市場的目標不可動搖，尤其要做好」允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價這篇大文章，並在此基礎上不斷取得突破。
土地改革重大且複雜，牽涉多方利益。在操作層面，決策層可堅持穩健方針，試點先行，形成政策和制度。中國在集體建設用地入市上已開展十多年試點，積累了不少經驗，卻因缺乏稅收、法律等頂層設計和配套改革而難以深入。新一輪試點應在經營性集體建設用地界定、入市用途等方面開放更大空間。在改革成效顯現、社會共識形成之時，適時修改法律，賦予改革成果合法地位。
土地改革牽一髮動全身，事關城鎮化推進和經濟轉型，也事關公平正義和社會穩定。當前，經濟下行壓力加大、政府債務高企等一系列棘手問題表明，現行土地制度到了非改不可的時候了。改革知難行更難，需要坐而言，更需起而行。
原文為2014年9月29日財新傳媒《新世紀》周刊第38期社評，本社獲授權刊登。
