重找回歸前香港良好管治成功因素

我上一篇文章（〈政府施政困難不是管治問題一部分〉）的重點是香港的管治問題要用「良好管治」的標準去分析和衡量，找出根源，然後才能思考解決辦法。

上文介紹世界銀行用來衡量各地管治水平的一套指標，主要是以社會和諧（例如政治穩定）、市民受惠（例如防貪反貪）、促進經濟發展（例如施政成效）等為依據，並沒有包含明顯的西方價值觀，例如民主。事實上，筆者雖然認同民主本身對人類文明和尊嚴的價值，港人應該爭取，但不接受民主是良好管治的必備元素。能夠生活在兩者皆備的地方只是世上少數幸福人口。

回歸前香港享受良好管治

回歸前的香港人沒有民主，但享受良好管治。今天的香港人依然沒有人人平等的民主，更感到以往的良好管治天天退步。與其把改善管治素質的希望放在遙不可及的普選身上，或像當權者般埋怨港人不夠愛國愛港，年輕人只懂搞破壞等，不如讓我實事求是，不理「戀殖」的嫌疑，嘗試找出回歸後的港人特首為什麼在管治上比不上回歸前英國港督的原因。

從民族大義的立場看，港人被殖民統治當然不是件好事。不過，早於1923年，國父孫中山先生在港大演講說，他的革命思想是來自看到香港的良好管治。平心而論，當年香港的管治遠遠達不到西方先進地區的水平，只是中國實在很落後而已。當年香港沒有民主，所以令孫中山先生印象深刻的應該是國內人治（於是治理民生的手法可以天天變）和香港法治（有法律規定，人民和政府都須遵守的制度）對管治好或壞的決定性影響。

英式法治對政府有效施政

說法治（及以此為本的行政制度）是英殖時期香港良好管治的成功因素之一，應該沒有爭議。事實上，香港對近代國家發展的最大貢獻，不是示範民主（根本沒有）或者自由（涉及不同價值觀），而是顯示法治對政府有效施政的實際作用。不過孫中山先生當時說「香港政府官員皆潔已奉公、貪贓納賄之事絕無僅有」卻是過譽之詞。

當時香港的法治絕不完美。例如在上世紀七十年代中文與英文享有同等法律地位，以及法庭使用中文審案之前，香港絕大多數華人不能充分享用法律面前、人人平等的法治權利。還有，殖民時期的法律曾經包括不少歧視華人（例如不能住在山頂）或優待英商（例如巴士須從英國進口）的條文，與今天我們視為理所當然的法治相違背。

港英政府高度自治

不過，英國殖民管治經歷數百年而不倒的關鍵是，只要本地人不跨越「造反」的底線，享有高度自治的當地殖民政府會不斷審時度勢，順應民意，避免官民嚴重衝突。英國政府也會在有需要時，調整或減少英國人的特權或英商的利益。

因此，香港英殖時期良好管治的第二個成功因素是港英政府高度自治，並憑此優勢盡可能滿足市民的合理訴求。（英國本身是個民主國家，在二次大戰後放寬以至放棄殖民政策符合英國的民意。）在有需要時，英國政府願意配合港英政府或者華人代表的訴求、讓港人有限度地「成功爭取」（例如50000個居英權）。

港英政府享有威信

配合與時並進的法律條文及法治制度，和讓港人看得到、為港人謀福利的高度自治的第三個良好管治的成功因素是，政府在市民心中享有很高的威信和民望。

歷任港督沒有任何失德、遑論涉嫌違法的醜聞甚至謠言。為了維護殖民地最高領導不容懷疑的個人操守，防貪條例沒有規管港督麥理浩。這個刑不上港督不符法治原則，所以今天要修改法例規管特首完全合法合理。但當時麥理浩押下的不只是個人誠信，還是整個英國政府的聲譽。港人對英國派來的港督是毋須懷疑的正人君子這個信心不是來自天生奴性，而是基於經得起歷史考驗的事實。

法治令港人感到（相對）公平；港英政府高度自治，為港人向英政府爭取權益，令港人信任；以及港督擁有讓市民仰望的威嚴，有助政府施政順暢這三個因素加起來還未足夠達至良好管治。

亮麗政績急港人所急

第四個良好管治的成功因素是歷任港督在維護英國根本利益（例如回歸時防止大批港人將來赴英尋求庇護）和商業利益（例如戴卓爾赴京商討香港前途時不忘照顧英商利益）之餘，能夠做出急港人所急的亮麗政績。

在這方面，麥理浩是表表者。他的政績（例如成立廉政公署、推行十年興建公屋計劃、規劃郊野公園、興建地鐵，落實9年免費教育等），令香港成功晉身為一個文明、先進的國際大都會。在任內，他亦成功鞏固維持香港良好管治的公務員隊伍內的兩大支柱——大量招聘及培訓具備政治觸覺和辦事能力的政務（AO）職系（今天的政務司司長林鄭月娥和財政司司長曾俊華都是 AO 出身）和成功脫胎換骨的一支專業、高效、廉潔的警隊（今天警隊褪色的問題另文分析）。

即使是被不少愛國人士嘲笑為只懂強推民主的彭定康，他在任內責成每個政府部門必須推行的服務承諾，大幅度增加政府施政的透明度，與市民直接對話等創舉，也是史無前例，後來者不能不跟隨的良好管治措施。