中共十九大通過了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》，這是中國改革開放以來，第一次把中共和國家機構一同考量的改革。無論對中共還是對政府而言，都有深遠的意義。
此前，中國經歷了多次機構改革，但都是國務院機構改革，或者說體制改革。每一任新總理都要進行一次重大的改革，因為總理主要負責社會經濟事務，其所主導的改革只能稱為體制改革，甚至只是經濟體制改革。這種稱謂實際上已經反映出改革的局限性。儘管中共的機構這麼多年來也發生了巨大的變化，但黨口的改革從來沒有提上議事日程。一旦涉及中共的改革，就會變成敏感的政治改革。這也不難理解，中共是中國政治的主體，黨的改革遠比其他方面的改革要複雜和困難。唯一提出黨的改革是1980年代中期，但沒有導向積極的結果。
十九大通過的改革方案，可以稱之為黨政一體化的體制改革。中共的機構儘管變化了很多，但因為之前一直沒有改革，就逐漸變成了改革的阻力。國務院主導的官僚體系改革，到胡錦濤時期的大部制改革，已經達到頂點，明顯遇到了瓶頸。進一步的體制改革需要新的思路和改革方法，新的改革必須超越經濟社會體制，而擴展到政治領域，即黨的領域。
經濟體制改革的目標是建設市場經濟，但市場經濟這一概念本身就經歷了複雜的變化。變化不僅僅是概念和言辭上的，而是涉及背後的利益。1970年代末和1980年代初，計劃經濟仍然是主體性概念，對這一概念的背離具有深刻的意識形態風險。當時的人最終從馬克思那裏找到一個概念，即社會主義商品經濟，並認為「商品經濟是計劃經濟」的補充，不是取代。商品經濟獲得合法性這個事實，對經濟體制改革提供了意識形態的基礎。在商品經濟理論指導下，經濟體制改革取消了國務院系統當時100多個部委中的大多數，因為它們都是經濟部委。1989年之後，以美國為首的西方對中國進行全面經濟制裁，國民經濟發展遇到了巨大的困難。在這種情況下，鄧小平南巡講話，大力提倡以市場化為導向的改革。在南巡講話基礎上，1992年中共十四大確立了社會主義市場經濟的概念，從而為經濟體制改革注入了巨大的動力。
就經濟體制改革而言，朱鎔基任總理期間的改革最為徹底。朱鎔基當時的方法是「拆廟趕和尚」。中國政府（不包括黨口）機構實在太多，只要機構在，任何精兵簡政的努力都會付之一炬。道理很簡單，任何官僚結構都會有自我擴張的本能。朱鎔基撤銷了大部分阻礙市場經濟發展的部委，官僚人員通過各種途徑分流出去。同時，政府機構基本上開始向規制型政府發展。儘管在這次改革中，人員分流出去之後也有所回流，但總體方向無疑是對的。朱鎔基在企業改革方面通過民營化，改變了中國經濟結構，使其符合社會主義市場經濟的概念。在關鍵經濟領域，國有企業佔主導地位，但國有企業也得根據市場規則行為，同時把更多的競爭性領域開放給民營企業。在機構改革方面就沒有這麼徹底了。很多官僚機構從政府分離出去之後仍然掛靠在政府，沒有實現社會化的目標，最終造成了當時的審計長李金華所說的，中央20多個部委掛靠的機構就有數千個的現象。這充分說明了機構改革的難度。
胡溫主政時期的機構改革，一方面承繼了朱鎔基改革的勢頭，繼續向大部制發展，同時改革的重點從經濟領域轉移到社會服務。在胡溫期間，中國的社會保障制度有了實質性的進展，尤其是在農村的社會保障。但無論就機構的數量還是官員的數量而言，很難再繼續減少。這已經意味着下一波改革如果還要進行，就必須把黨口的改革考慮進來。
黨國難分開促成「廣義政府」
新一輪的黨政一體化的機構改革之所以成為可能，不僅因為上述客觀的需要，而且也是因為出現了兩個新的條件。
第一，在認識上，揚棄了從前黨政分開的改革理念，而轉向黨政分工合作。1980年代提倡黨政分開，但沒有走得通，因為在中國黨和政實際上不可能分開。儘管人們不喜歡黨國的概念，但黨國一體是個事實。在這個體制下，黨與國之間不可能有明確的界限，更不可能分開。這就必須尋找其他符合實際的解釋，即王岐山所提出的「廣義政府」概念。根據這一概念，無論是黨還是政府，都是廣義政府的一部分。在廣義政府的概念下，合乎邏輯地出現了「內部三權的分工與合作」的改革，即決策權、執行權和監察權。
第二，同樣在廣義政府概念下，高層的權力結構也出現了變化。如果「全面深化改革」概念要求把黨口的改革和政府口的改革結合起來，就不能像以往那樣黨口只負責黨務而政府口負責社會經濟事務。其實中共十八大以後，黨的權力很快進入了社會經濟事務領域，而國務院負責事務的範圍被縮減。黨口負責任何領域的重大決策，政府口只負責決策的執行。
這種概念上的轉變，有利於新一波的改革。一些地方開始落實黨政統籌的改革，但從一些地方所公布的方案來看，如果不加以及時糾正，這次改革不僅不能縮小政府規模，反而有大擴張的可能。這一波的改革，無論在概念層面還是在實踐層面，已經開始出現至少兩個誤區。第一，「以黨領政」很容易演變成為黨的機構的無限擴張。要加強黨的領導，以黨領政不可避免。但如果把以黨領政理解成為設置更多的黨的機構，什麼領域都要設置黨的機構，改革就會走向反面，不僅不能實現新的大部制改革，反而會出現倒退。第二，以黨領政也很容易演變成以黨代政。理論上說，黨政一體化的機構改革不應當是以黨代政，而是必須整合黨政功能，尤其是重合的功能，從而形成有效政府，同時大大減少黨政機構和黨政官員的數量。
這兩個誤區目前頻繁出現。從中央到地方，黨的機構愈來愈多。中央層面有現實的需要。為了頂層設計和協調，中央層面設立了諸多委員會。省一級或許也有這種需要，但愈到基層，愈沒有這種需要。廣東順德等地通過「黨政聯動」、「黨政合署辦公」，為黨政一體化的改革走出了第一步。既然所有權力都來自黨權，地方有必要設立黨政兩套體系嗎？兩套班子幹的都是同樣的事情，兩者之間的互動更多表現為互相牽制和內耗，大大減低行政效率。
基本上，只要從中央到地方不能改變上下一般粗的改革方法，這種情況很難改變。對中央官僚機構來說，它們必須能夠在下級政府找得到對口單位，這也符合官僚機構自我擴張的邏輯。這種邏輯使得基層改革困難重重。在很多基層，一些機構撤銷後又恢復，恢復的理由並非基層的需要，而是上級政府的需要。簡單地說，愈到基層，就會有愈多的機構只是因應上級的需要而存在。就基層本身而言，它們實在找不到任何存在的理由。
即使在微觀領域，新一波以黨領政的改革也出現了黨的機構迅速擴張的情況。例如在企業界和社會組織，人們往往把黨的領導，簡單地理解為在每一個企業和社會組織設置黨的機構。這不僅造成機構的大擴張，也創造了很多新的問題，例如公司是董事會領導還是黨委領導、民營企業是經濟組織還是黨組織等等。
導致創新動機缺失
如果這兩個誤區不能得到糾正，可以預見，隨着改革的深入，至少在如下幾個領域出現負面的影響。
一、機構不減反增，行政效率低下，並且官僚不能作為（這個問題須另文討論）。
二、財政危機。就廣義政府來說，中國政府規模實在太大。機構規模大，造成黨政機構的人員規模同樣龐大，這必然給國家造成巨大的財政負擔，養不起那麼多官員。中國政府的財政負擔不僅來自要養活日漸龐大的黨政機構，也來自愈來愈不可或缺的社會保障。
三、弱化黨政領導。黨或政府機構無限擴張，意味着這些機構深入社會，這些機構的「社會性」也必然增加和強化，也就意味着黨政機構的「黨性」遞減。共產黨就起源來說，誠如列寧所說，是「無產階級的先鋒隊」，也就是精英政黨。儘管一個精英政黨要維持與社會的聯繫，但如果只是機械化地通過到處建立黨的機構來實現這一目標，結果必然走向事物的反面。黨和企業、黨和社會、黨和其他社會組織之間必須具有邊界，正是這些邊界確定了黨的認同。沒有邊界，就沒有黨的認同；沒有黨的認同，也就沒有黨的領導。
四、擠佔市場空間，有效阻礙生產力的發展。黨和企業之間沒有邊界，不僅導致黨的組織深入企業，也會導致企業為了求生存，而高度依附於黨的組織。經驗證據表明，今天掛靠在黨政機構上的經濟組織多如牛毛，這些組織大多依靠「政策尋租」求生存和發展。中國企業，尤其是國有企業，創新能力低下的一個主要原因在於沒有創新動機，而沒有動機則是因為很多企業都可以通過政策尋租獲得巨大利益。黨的機構進入企業，儘管不同情況須不同分析，但從長遠來看，也必將改變民營企業的動機結構，從而影響它們的投資、生產和發展。
五、擠佔社會空間，造成弱國家、弱社會現象。這一點比較容易理解，即一個什麼都管，但什麼都管不好的政黨（政府），必然是一個弱政黨（政府）；一個什麼都不會自治而須依賴政黨（政府）的社會，必然是一個弱社會。今天的中國在很大程度上就是這種情形。中國要追求的是強政黨（政府）和強社會。這就必須在政黨（政府）和社會（組織）之間確立邊界，該管的事情就應該管起來，而不該管也管不好的事情應該放手給社會（組織）。不僅要向社會（組織）分權，而且更要通過各種手段來培養社會（組織）。這就必須從根本上扭轉現在發展的方向。
無論如何，政府應當是秩序的來源，而不是危機和無序的來源。政府就是「法律與秩序」的代名詞。什麼叫法律？什麼叫秩序？為什麼需要法律？為什麼需要秩序？道理很簡單，就是因為社會是由不同的主體（例如不同的個人和組織）、不同功能領域（例如經濟、社會和政治）組成的。政府用法律規定不同主體和不同領域之間的邊界，規範它們之間的關係，這就形成了秩序。如果政府本身深入各個主體、各個領域，就很難出現超然於各種利益之上的法律和秩序。最終的結局，必然造成危機和無序。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
