2元乘車優惠是另類「維穩費」

2元乘車優惠，始於2011年10月由時任行政長官曾蔭權在施政報告內提出，建議65歲或以上及合資格殘疾人士可以用2元優惠價乘坐公共交通工具。此議得到良好反應，甚至被稱為政府的「德政」。

到2020年，時任特首林鄭月娥宣布把60至64歲人士也納入2元交通優惠計劃。當時已有不少評論指受惠人士年齡下降，人數增加，而社會老齡化、60歲及以上人口佔比逐漸提高，受惠人士數目將大幅上升，對公共財政勢必造成長期負擔。

觸動市民利益 不宜輕舉妄動

最近有議員先後發炮，要求檢視是否應該長期補貼乘車優惠計劃，也有議員要求打擊濫用2元乘車優惠。行政長官上周亦開腔，表示「我要求在針對可能濫用的情况下，我覺得應該嚴厲處理」；至於對2元乘車計劃的不同意見，政府會「納入考慮」。

到底會考慮什麼？是修改優惠計劃？還是會重新檢討是否把計劃延續下去？2元乘車優惠實施了11年，優惠年齡降至60歲之後，受惠人數增加了60萬，連同原來65歲或以上的受惠人士152萬，合計逾210萬人。任何觸動這批人切身利益的動作，都會遇上重大阻力，甚至強烈反對，政府不宜輕舉妄動。

上屆政府準備把津貼計劃擴展到60至64歲人士時，曾委託顧問公司做檢討，檢討報告內提供了很多可供評估該計劃的數據。

與海外比較 港60歲享乘車優惠非罕有

該報告輯錄了有關提供乘車優惠的「海外經驗」。所謂「海外經驗」，是指外國推行相類計劃的情况。報告以亞洲城市為研究重點，包括新加坡、台北、深圳、廣州、上海、北京、東京，也涵蓋悉尼、倫敦、紐約、多倫多、溫哥華。報告指幾乎所有納入研究的主要城市，都有向長者及殘疾人士提供公共交通優惠。

年齡限制方面，長者優惠的最低年齡門檻通常是60或65歲，而殘疾人士則沒有年齡限制。採用60歲門檻的城市包括悉尼、新加坡、廣州、北京；其餘採用65歲為門檻的包括台北、深圳、上海、澳門、溫哥華、多倫多、紐約。東京則因為人口老化問題特別嚴重、長者比例偏高，津貼門檻定為70歲。

跟其他城市比較，香港的乘車津貼優惠降至60歲並非「罕有」；至於香港較「突出」的是，乘車優惠計劃簡單和容易實施。然而報告指出，簡單的運作安排令2元優惠普遍存在濫用問題，故此報告建議必須堵塞濫用的漏洞。政府現在以實名登記及樂悠咭要附照片，就是接受了報告建議之後的措施。

有報道指，顧問公司報告並不贊成降低受津貼年齡。但細讀報告內容，這部分的討論其實有點模稜兩可，但不能說是「反對」。

該報告表示，2元優惠計劃的財政承擔影響巨大，必須從政策角度作全盤考慮，「政策目標是鼓勵長者（和合資格殘疾人士）融入社區，建立關愛共融的社會。降低門檻以涵蓋60至64歲人士，包括許多仍在工作、不一定要經濟誘因才活躍參與社區的人，可能會與既定政策目標不大一致」。

但報告承認：「我們不宜就政府應否作出這項決定（降低資助年齡）提出直接建議。不過，如果額外的經常財政承擔不成問題，也許可以接納公眾諮詢會上的建議，降低2元優惠計劃的門檻。」

報告的結論是「如果額外的經常財政承擔不成問題」，即我們的財政仍有餘力，就可以把受惠年齡下降。公共財政承擔「不成問題」，當然可以降低受惠年齡，唯到底香港的公共財政是否能夠承擔？

其實，檢討報告提供了一系列推算：若年齡門檻保持在65歲，到2031年推算政府為交通津貼要付出的一年開支為46.97億元；而受惠年齡降到60歲之後，到2031年的開支就會增至86.06億元。

公共財政能否負擔這筆年開支？報告這樣分析：「假設名義本地生產總值（GDP）自2021年起每年增長率為5%，作為政府在社會福利方面的經常支出的一部分，票價差額預計將從2018年的1.6%升至2026年的5.5%的頂峰，然後降至2031年的5.3%水平，大致佔該年政府經常開支總額的1.0%。我們相信這些百分比在整體上仍然溫和，而隨着經濟的持續增長，2元優惠計劃應該是可持續的。」

顧問報告的預測是否過於樂觀？一切端視其提出的假設，特別是名義GDP增長率能否保持年增長率5%，這是樂觀一派的預測。至於把降低資助優惠年齡門檻說成危機四伏，甚至令公共財政不勝負荷的反對意見，他們的說法背後的財務計算又是如何得出來？反對降低資助年齡的人，似乎沒有提出數據和預測去支持他們的說法！

任何社會政策都可能造成長期公共財政負擔，例如當年政府推醫療融資計劃，希望市民以醫保形式投入更多資源，以免醫療開支成為無底洞，壓垮公共財政！近20年過去，政府公帑用在公共醫療上確實大幅增加，但政府財政仍應付裕如。現在回想，倘政府當年「擔心」公帑應付不來，在公共醫療上撙節開支、收縮發展，我們的公共醫療系統會是什麼一個狀况？

任何一項公共改革，背後都有其社會目標。一般而言，社會目標都圍繞着改善民生、扶助弱勢，令社會更和諧，增加民眾幸福感。

香港正面對人口老化問題，估計到2039年，全港65歲或以上長者將佔總人口約30%。同時，按政府發表的《2020年香港貧窮情况報告》指出，長者貧窮率為45%（政策介入前），創10年新高。而在人口老化下，預計長者貧窮問題將愈趨嚴峻。

要改善港人生活 政府應積極拓展經濟

香港推行退休保障起步太遲，靠強積金根本無法應付退休後的生活。面對經濟困難，部分年長者仍需工作幫補生計，盡量延長退休年齡，相信60歲或以上繼續工作的人會愈來愈多。大部分貧窮長者從事的都是低薪工作，向他們提供交通津貼，既是福利，也是鼓勵他們繼續工作的一種資助方式。而對其他長者來說，能有政府一筆交通津貼，也有助減輕他們的日常生活負擔。

民建聯是當年大力支持推行60至64歲人士2元乘車優惠的政黨，他們於2020年10月21日的聲明中表示，行政長官所公布有關降低乘車優惠年齡的措施已有財政承擔的分析，「不能接受今天又因財政問題而改變意向，亦不認同指有濫用而放棄推行有關政策」。對於現在質疑2元乘車優惠的言論，民建聯作為全港最大政黨，當年全力支持，現在是否應該公開發聲力撐？

公共理財要謹慎、穩健，《基本法》亦要求財政預算力求收支平衡、避免赤字，這是特區政府特別是財政司長的責任。力求收支平衡，節流固然重要，但開源更加關鍵。香港要發展、港人生活要得到改善，政府就應該積極開拓、發展經濟，不能單靠「慳錢」去控制赤字。

民生開支 慳無可慳

政府在2014年發表《長遠財政計劃工作小組報告》，預計政府開支的趨勢增長為每年5.3%，高於名義GDP 4.4%的趨勢增長率。該工作小組指：「人口老化不能避免。在2018年後勞動人口逐步減少所帶來的限制，令香港經濟在未來數十年的趨勢增長難免受到制約。若開支增長持續超越經濟和收入的增長，結構性財政赤字是在所難免的。」

回歸以來20多年的實踐告訴我們，政府公共開支易放難收。經濟結構轉型、社會貧富懸殊日趨嚴重、年輕人向上游的機會大大收縮，令社會上出現愈來愈多需要政府協助或資助的弱勢群體；即使如何努力控制公共開支，但各種補貼、資助都有確實需要，民眾也有強烈要求，很多關乎民生的開支，其實慳無可慳！

大局求穩之下 為何向乘車優惠開刀？

政府唯一辦法就是全力催谷經濟增長，令政府收入可以追得上需求日增的公共開支。現在我們的公共財政仍然穩健，只是本地經濟發展一直上不去，這才是潛在結構性財赤危機的根源，跟每年開支幾十億元的乘車優惠津貼無關。

經歷過去3年的社會動盪，現在政府管治應該致力營造一種社會和諧、安定的氣氛。按顧問報告推算，從2023年至2027年，乘車津貼優惠每年開支只在50多億至70多億元之間。這筆開支，可視為香港的另類「維穩費」。以每年幾十億元去維持一項政府的「德政」，換來港人的口碑和讚賞，在目前的政治氣氛下，這筆開支絕對物有所值，也在公共財政負擔能力之內。我不明白，在當前求穩的大局下，為何要向乘車優惠開刀？

原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。