香港特區政治體制中的行政與立法機關

行政機關與立法機關的關係是憲法學研究中的其中一個核心課題。香港特別行政區雖然不是一個國家，但是在「一國兩制」的理論框架和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》的制度設計下，香港特別行政區有其高度自治的政治體制，這個體制中有行政、立法和司法等機關。因此，香港行政機關及立法機關之間的相互關係，便構成對於香港《基本法》的實施和香港政治體制的研究的重要部分。本系列文章擬就此課題進行初步的探討。

 

全文有兩部分，在第一部分，將研究香港特別行政區的行政機關和立法機關如何進行互動，從而探討香港特別行政區的政治體制的性質；在第二部分，將討論「行政主導」的概念是否或如何適用於香港特別行政區的政治體制。

 

 

 

在二十世紀八十年代前，香港殖民地的政治體制曾被形容為「無政黨的行政管治」、「與世隔絕的官僚政體」，或是「總督集大權於一身的政府」。在此體制下，由英國政府直接委任的、由英國人擔任的港督手握高度集中的權力，行政局（作為最高行政決策機關）和立法局（作為立法機關）中所有官守議員和非官守議員 （非政府官員的社會人士）都由港督委任。《基本法》中關於香港特別行政區政治體制的設計，一定程度上以殖民地時期的政治體制為藍本。舉例來說，《基本法》所授予香港行政長官的權力的範圍，與以往港督的權力範圍相近。不過，香港特別行政區與殖民地時代（即1995年前的殖民管治，香港立法局委任議席在1995年全面取消）在政治體制上有一非常關鍵性的差異，就是特別行政區立法會的所有議席皆由選舉產生——一部分由直接選舉（地區性全民普選） 產生，另一部分則由功能界別選舉產生（在2004年前，亦有一部分由選舉委員會產生）。 

 

因此，就香港特別行政區的政治體制而言，雖然立法會作為立法機關所享有的基本權力——即在制定法律、財政決定和監督以及監察政府等權力——與殖民時代的立法局大致相同，但是，由於行政機關不再擁有任何可以確保立法機關對之言聽計從的憲制性權力（主要是委任議員的權力），所以在1997年回歸後，香港的政治體制的性質和運作出現重大改變。正如有論者指出，香港回歸後的立法會在實踐中是一個「高度健全、果敢和獨立的立法機關」。行政機關施政時，需要「不斷地、緊密地對各政治團體進行遊說，曉以大義，以及在不同政黨之間周旋」，而「即使香港特區政府大費周章地盡力進行遊說以求在立法會取得足夠票數，並經常進行政治操作，政府在推行具爭議性的立法和大型基建項目時，仍是困難重重，不容易取得立法會的支持」。 

 

 

以上是香港立法機關的組成人員的產生方法的轉變對香港政制的影響。至於關於立法會的權力和運作的憲制安排，值得留意的是，回歸後的立法會在兩個重要方面比回歸前的立法局面對更多的制肘。根據香港殖民地時代的憲法性文件，立法局個別議員可在未得港督事先同意下提出動議和法案，只要該動議或法案不會有影響政府開支的效果。但是，根據《基本法》第74條，如立法會議員有意提出「涉及政府政策」的法案，必須事先取得行政長官的同意才可提出；至於「涉及公共開支或政治體制或政府運作」的法案，議員則完全沒有提案權，即只有行政機關才有權提出這類法案給立法會審議和通過。

 

另一條在回歸前沒有的規定，乃關於立法會議員投票作出決定是的「分組點票制度」。這是《基本法》附件二第二條所明文規定的：由議員提出的議案、法案或對政府法案的修正案，只能在同時獲得（1）由全民普選產生的議員（以及加上在有關議席被廢除前，由選舉委員會選出的議員），以及（2）由功能組別產生的議員這兩組立法會議員每組的多數票（即該組議員中出席會議的議員的過半數），才能通過。這種機制使議員提出的議案或法案較難在立法會獲得通過。

 

 

香港《基本法》起草於1980年代中後期，當時香港的立法局還沒有由全民參與投票的直接選舉，亦無任何政黨。正如有學者曾指出，《基本法》對於香港特別行政區政治體制的設計不利於在香港發展政黨政治。由於參政者可以以多種不同性質和背景的功能界別作為晉身立法會的權力基礎，這導致香港的政治力量的多元分化而非整合於某些政黨。此外，根據《基本法》的設計，香港政治體制的權力中心——即行政長官、主要官員以及行政會議——並不開放予面向民眾的選舉政治的競爭，這減少了社會精英在政黨內發展其事業的誘因，而一般市民也不會有強烈的意欲去參加政黨。政黨極其量只能在立法會內，透過監察政府的表現、批評政府的施政以至投票否決政府的提案，從而發揮其影響力。在《基本法》所規定的香港政治體制中，即使一個政黨贏得立法會中普選議席的選民的多數票，甚至贏得整個立法會中多數的議席，它的領導人也不能因此而成為行政長官或主要官員，從而成為政府（行政機關）的領導人。反觀外國，如果在政治秩序中形成有廣泛的社會基礎和強大的動員能力的政黨，這些政黨便可以在政治體制內為人民發聲，並發揮代表和整合社會中的不同利益的重要功能。香港《基本法》設立的政制所隱含的對政黨發展和政黨政治的抑制，可謂香港特別行政區政治體制的一大特色。