顧汝德：董建華和曾蔭權為何落得如此結局？

編按：前中央政策組首席顧問顧汝德今年出版新書A City Mismanaged：Hong Kong’s Struggle for Survival（譯名為《管治之失：香港奮力求存》，暫未有中譯本），談及特區政府管治失誤之處。本社獲香港大學出版社授權摘譯前言，內容豐富，將分四篇刊出，此為第二篇。

管治缺失是由幾任行政長官開始的，他們抛出大量意見和承諾，用意在於主導政策的方向和贏取公眾信任，但卻偏離香港的現實、經濟需要和社會需要。先前三任行政長官受制於本身無法掩飾的不勝任。以董建華和曾蔭權為例，他們最終都要公開自我批評，坦言自己有什麼重大缺失，梁振英則承認無法面對第二個任期。2002年政府實行「問責制」後，這些行政長官的不足更加突顯，因為政治任命的高級官員資格，一般都不怎麼令人信服。

官場非商場

董建華政治才能不足，從一開始便很明顯。他是位富商，政治觀點和對社會的態度也跟香港大多數商界領袖一樣。比方說，他同樣認為公共機構在管理和效益這兩方面的表現，肯定比商業機構次一等。1998年，他承認自己感到困惑：

「一個商人需要時刻不忘底線，鍥而不捨追求。」「我加入政府（出任特區行政長官）也很努力，拼命守住底線。」

「我心裏覺得，只要守住了底線、達到了要求，那麼中間發生什麼都不用管了。」

然而，他承認，上任一年後他發現「在政治生活裏，這樣是行不通的」，因為「中間發生的那些事」對社會來說關係重大。

到了2003年，北京領導人不再容忍董建華的無能了。董建華失敗了，他缺乏從政的本事，國務委員唐家璇那時評他「是個企業家」，並無從政經驗。董健華出任這個不適合他的職位，已經盡了力。唐家璇作出此判斷，殺傷力非比尋常，因為他曾任中國外交部部長，對於香港所依循的西方管治模式具有豐富經驗。

最終，董建華的誠信蒸發到一定程度，他也感到必須作出最後一搏，以期留在政府。2005年，他在立法會施政報告中坦承「正是這些缺陷和不足，影響了政府制訂政策的公信力和管治能力」：

「在制訂政策的時候，我們未做到『想市民所想、急市民所急』；其次，我們未能充分顧及社會的承受能力和政策本身可能引起的爭議，過急推出太多改革措施，加重了市民的負擔。我們缺乏危機意識和政治意識，缺乏應付政經轉變所需的經驗和才能，處理一些突發事件時顯得進退失據。」

這段自我批評的話，準確地簡述了董建華不稱職之處，而他在半年內就下台了；他以健康理由提出辭呈。

董建華在2004年承認他帶來了一場「1920年代以來全球歷史上最慘淡」的通貨緊縮。（亞新社）

董建華對自身不足的公開陳述，能解釋香港家庭此前經歷7年沒來由的緊縮財政、收入下降、住屋狀況惡化、醫療及教育開支上升等問題。到2000年，董建華公開承認市民受苦都因他的個人決策：

「假如當時我們回到另一次泡沫經濟中，短期而言香港人會過得不那麼辛苦。可是，我們踏上了另一條道路，大概會用上更久的時間、工作更艱難，當然也需要更多的學習；這是一條在短時間也許帶來更多痛苦的路，但最終會更加健康。」

但是他的政策並沒有令香港如他所願「最終會更加健康」。商業信心低落，拖累私人企業投資。一直到2006年，香港才開始全面恢復過來，而且到了2012年，經濟水平還低於1997年。

至於一般家庭，很少逃得過嚴重的經濟損失，正如董建華在2004年所承認的，他決定將公共開支減至最低水平，帶來了一場他稱之為「1920年代以來全球歷史上最慘淡」的通貨緊縮。

他說「我們幾乎九成在職家庭」慘受裁員和減薪之苦，而且樓價下挫七成，令個人財富大大縮水。

然而，董建華下台並沒有令香港從他的錯誤管治方式中轉過來。相反，他留下了治理不當的「傳統」，遺毒繼續存在於有害的政策當中，基本上侵入了整個公共行政體系各個方面。

港人治港尚未成功

2005年董建華以健康理由請辭，香港社會大大鬆了一口氣。當時的人似乎難以想像，董建華的接班人曾蔭權上台後，一般家庭的生活質素竟然還會比董建華任內那幾年更差。曾蔭權與董建華與香港普羅市民之間的距離一樣大。像董建華一樣，曾蔭權對市民的幸福漠不關心（對董建華公平一點的講法是，他的冷漠出於無知多於有意），實在超出當時市民的想像。

曾蔭權是從社會階梯的底層一直爬上來的。儘管沒有社會優勢、沒有商界人脈，教育程度也只是僅僅足夠（當公務員），他卻爬到公務員系統的頂峰。曾蔭權的表現突出，全因他能迅速學習技術性知識，並應用於面對嚴峻的政經挑戰──從妥善管理一個用以減輕八九六四悲劇引起的政治恐慌的複雜計劃，到逐漸肩負起制定海外貿易政策和談判磋商的全責。有這樣的背景，還有在庫務司的最後一段「學徒」日子累積的經驗，他在1995年有極佳的資歷可以接受任命出任財政司司長。到了2001年，當陳方安生突然基於原則問題辭任政務司司長，曾蔭權是當時填補她這空缺的最佳人選，也能在董建華公布他構思了一年的問責制後，維持公務員團隊的士氣。

曾蔭權2005年出任特首時，就很清楚政府須正視的社會問題。但他沒有列舉應對的方法。（亞新社）

但是，曾蔭權不是那種能讓人期待他會保持政治中立、小心提防商界領袖的動機、謹慎捍衛大眾利益的那種典型公務員。曾蔭權公開承諾促進商界利益，亦深信商界利益必須放首位──不僅對政府決策高層有這樣的優次，且對整個公務員系統也是這樣。這在他1996年發表其首次財政預算案時就曾清楚表述：「我相信政府有責任提供有利的營商環境」。他的目標是提升政府決策層對商界利益的重視：「公務員不應該只發揮監管角色，而是應該成為商界的夥伴和支持者。」曾蔭權在他餘下的任期也保持這樣的想法。

曾蔭權對政府與商業世界之間「正確關係」的定義，給政府的良好管治帶來了破壞性的結果。在他任期內，政府面對一個逐漸形成的浪潮，那就是幾乎在每個領域都爆出嚴重醜聞：從不安全的食水到海洋生態災難、從危險的樓宇到機場的管理失當。

這並不令人意外，因為公務員發揮領導才能的空間、工作動力和工作所需的資源（例如用於執行商務法規、確保合約訂明責任得到履行）都不斷受損或遭剝奪。一個特別無恥的例子，是宣布「減少拘捕違反《勞工法》的僱主」這一項政策。而且，負責提供社會服務和增加房屋的政府部門和中間人，都遭到行政長官和其「臣子」的責難。面對這樣的情況，整個公務員團隊的確有理由相信自己的首要任務是要幫助企業運作，公眾利益則隨時可以犧牲。

曾蔭權2005年出任特首時，就很清楚了解對政府需要正視的問題。他一一羅列如下：「低學歷低技術員工的就業困難；一些行業工種的實質工資正在下降；中產階級的兩極分化；貧富差距擴大；社會人口老化」，但他沒有列舉應對的方法。

舉例來說，他對社會大眾因貧富懸殊惡化產生的廣泛不滿所作出的回應，竟是堅持這件事根本沒有解決方法。他指，收入不均是資本主義經濟「不可避免的現象」。

制定政策者毋須再掩藏他們的個人利益。曾蔭權2001年曾解釋，他堅持停興建公屋計劃，是為了避免樓市「再冧」。他坦白地說出了他的目的：要結束公共房屋可能帶來的市場競爭，以免影響私人樓宇價格，包括他自己的物業。

誠信破產的董曾二人

在2011年時，公眾有種印象，認為身居高位的官員可以隨心所欲改動自己的物業。申訴專員公署認為有必要詳加調查。專員說：「從2011年開始，不少香港名人（包括政府高官、行會議員、立法會議員）被媒體連日大篇幅追蹤報道其物業涉嫌有僭建物。」申訴專員在調查中找不到對那些名人有利的清晰證據。屋宇署曾經嘗試優先調查這些名人的僭建個案，以平息公眾疑慮，而專員認為自己有責任在報告中提出，那些名人沒有觸犯條例的可能性不能完全排除。他在報告提出，屋宇署人手短缺令其對懷疑觸犯法例個案採取行動的能力遭受限制，這個可能性有所增加。人手不足、撥款不足和其他重要資源的欠缺是良好管治的一個重大威脅；這本書有幾章也會說明這一點。

2008年，曾蔭權醒覺自己身處危險之中。他的誠信蕩然無存，他自己也公開承認這一點。

「人們對幾件事有懷疑：（特區）政府的核心價值有沒有改變？政府值得信任嗎？政府是否公平而沒有偏私？政府跟以前相較起來，現在能力下降了嗎？政府會否繼續用人唯賢？政府制定政策時，會否聽取公眾意見？」

實際上，他完全沒有做任何事挽救公眾對他的信任。相反，他將愈來愈多時間和精力投放在商界領袖身上──他後來在立法會是這樣說的：因為他覺得自己需要這些商界領袖的洞見和意見。
正當曾蔭權的誠信逐漸瓦解，他作了另一個公眾演講，題目是有關政治領導的，分享了作為香港行政長官必須有的關鍵素質。他以下列順序列出了不可缺少的各個範疇：

「（首先）你需要有最高的倫理道德標準」；

「然後就是熱情……為了香港人……明白市民渴求什麼、社會情緒有沒有轉變」；

「廣義一點來說，對我們國家的熱情，或者說愛國心，這對香港特首很重要……行政長官要常常記得自己要向中央政府負責」；

「領導需要遠見，……要跟市民心連心，要跟上時代，而且要切實可行」。

在他的簡報中，到差不多結尾也沒有提到任何實質、有待解決的問題。他接着談一些「社群十分關注的重要議題」，只用了不出十個字：「房屋、貧富差距、老人服務」。

2012年，曾蔭權像前任的董建華一樣，面對誠信破產的局面。他在立法會也作了扮無辜的自我批評。但是，即使承受這樣的屈辱，也難為他爭得同情。他嘗試說服公眾自己的錯失從頭到尾都是無心之失：「我45年的公職生涯……為我帶來一些『盲點』，令我忽視時代轉變這一事實。公眾期望也有轉變。」他，說「人們對公職人員有了更高要求」。

事實上，這些標準多年來都沒有改變。在1974年高級警官貪污問題曝光後，對高級官員的可疑行為採取零容忍態度成了常態，並催生了廉政公署（ICAC）。曾蔭權看不到這套準則最後會套用在自己身上，正如他看不到自己的私人物業的僭建風波會震驚社會。

曾蔭權為他對當權者所享「特權」的錯誤認知負上了極沉痛的代價。一項刑事調查在2012年展開，但他2017年才被帶上法庭受審。這一延誤對香港這樣重視法治的城市來說，完全不可接受。曾蔭權承受不少壓力，長期的等待帶來金錢和情緒兩方面的負擔，他還因媒體監視其日常活動和與人的來往，私生活遭摧毀。不過，他的法庭審訊很重要地顯示了香港的核心價值：沒有人能逃避刑事調查和拘捕，就算職位多高、人脈多廣也不能。