1898年，清政府與英國政府簽署《展拓香港界址專條》，同意將界限街以北、深圳河以南的土地納入香港版圖並稱之為「新界」 。當時港督卜力爵士（Sir Henry Arthur BLAKE），為了緩和鄉民激烈反抗接收新界，採取懷柔手段拉攏鄉民的支持。他接受鄉民的強力要求，確定當年已在新界定居者及其後人「原居民」的身份，又確保「原居民」可以保存他們原有的鄉村傳統及生活方式，包括可於村落內或鄰近的私人農地建屋自往、百年歸老後可以殮葬於村內的風水地、由男丁承繼遺產等等。當年卜力爵士除口頭承諾尊重及延續原居民傳統權益，沒有將這些傳統習俗以立法形式去確認。
當時原居民可以興建居所自住，但必須通過政府申請「建屋牌照」的手續才能成事。至於非原居民只能在某些籠統及不完全明確的鄉郊地區申請興建臨時建築物。兩者之間的不同處理方法自然是沿於申請人是否擁有男丁建屋權益原居民。正如上述所說，政府從來沒有以任何官式文獻宣示丁權涵蓋的內容，更遑論所謂丁屋政策。
1970年代政府為了要安置新增的人口，銳意在新界發展新市鎮。新界當年只有7%房屋是屬於正常的永久性房屋，其餘93%統統是老舊村屋、臨時性房屋甚至是非法搭建物。發展新市鎮只能為位於此等地區內的新界居民帶來實質改善，但未能同時為居住於新界其他鄉郊的原居民的居住環境帶來明顯的改善。所以政府為爭取原居民支持新市鎮發展，與鄉議局磋商如何改善鄉郊居民的居所及居住環境。
小型屋宇政策的精髓
結果在1972年11月29日新界民政署署長於立法局宣布為改善鄉郊居往條件的「小型屋宇政策」（Small House Policy），並提交草案修改第121章 《建築物條例（新界適用）條例》就使為新界進行的小型屋宇建築工程、地盤平整工程及排水工程不受《建築物條例》（第123章）某些條文規限的豁免證明書訂定條文，並作出必需的相應修訂。其他有關的行政措施就透過修改各自部門內部工作指引，予以落實簡化程序及大幅縮減處理申請時間的具體安排。
這項新政策並非只限於原居民，而是包括居於鄉郊的非原居民，都可申請在新界新市鎮以外的鄉郊地方興建一間不大於700平方尺、不高於兩層的建築物，讓居民獲得環境較佳的居所。當時政府的構思是用公帑建設新市鎮，而依賴民間力量去大幅改善鄉郊居往素質。
這項新政策完全沒有觸及批准申請的條件，因為現有的城市規劃條例已經提供合適的處理準則。這種比較迂迴的處理方式賦予額外靈活性，便利當局審時度勢調較批准申請條件。如果有看過新界政務署署長當日的演辭便不難理解署長的苦心，他完全沒有觸及丁屋的論述，他只是泛指小型屋宇的政策。他當然知道丁屋是原居民興建的小型屋宇，但他沒有嘗試去突出這特別類別的小型屋宇而給予不同處理，反之所有興建小型屋宇的是要經過相同的申請程序。潛台詞就是興建小型屋宇的地點是受制於規劃考慮。這就是小型屋宇政策的精髓。
由此可見，丁屋政策可以說是歷史留下，而揮之不去的權宜手段。如果把小型屋宇政策等同丁屋政策，就不啻於錯把馮京當馬涼。
原刊於《am730》，本社獲作者授權轉載。
