儘管政府官員多番強調，不會為這次區議會選舉的投票率訂下硬指標，又聲稱不追求高投票率，但從投票日前幾個星期，政府為選舉策劃了不同宣傳攻勢，官員、議員、社會人士、商界領袖等不斷催谷，「提醒」大家一定要去投票；特首李家超就指公務員是政府骨幹，誓言中列明要支持政府施政，故此應以身作則去投票。如果真的不是為求高投票率，試問各項「谷票」攻勢又何須如此鋪天蓋地？
這次是完善選舉制度後首場區議會選舉，最後地方選區投票率是27.54%。在選舉前，很多人都「競猜」投票率到底會在什麼水平？那麼，今屆區選投票率要多少才算「及格」？
政局人事歸於平靜投票率自然「復常」
上屆區議會選舉是在2019年11月24日，投票率高達71.23%，打破了香港所有選舉的投票率紀錄。當年因政府提出《逃犯條例》修訂，觸發多場大型示威遊行及警民衝突，民眾對政府極度不滿，希望藉區議會選舉表示「抗議」；加上泛民陣營有多名積極參與反修例運動的素人（但知名度高）參選，配合泛民的「風雲計劃」（以素人對撼上屆自動當選的區議員），把選舉氣氛推上高峰，造就了破天荒的高投票率。
很明顯，2019年區選並非常態，政治氣氛和社會衝突等特殊原因是推高投票率的主因。事隔4年，政局和人事都已「面目全非」，當一切歸於平靜，投票率自然也會「復常」。
回歸以來，區選投票率都在30%至40%之間：1999年是35.82%；2003年是44.1%；2007年是38.83%；2011年是41.49%；2015年是47.01%。要注意的是，從1999年一屆到2019年一屆，都有泛民與建制兩大陣營爭奪議席，各自動員拉票，投票率是在「競爭激烈」之下的結果。然而今屆參與角逐的，基本上清一色是建制派候選人，泛民背景的都已絕迹，競爭氣氛必然大減（泛民支持者相信不會踴躍投票），最後一定會影響投票率。
沒有泛民候選人，這次區選投票，相信絕大部分是過去支持建制派的選民。在這種情况下，今屆區選27.54%投票率背後的選民人數約119萬，其實跟過去多次選舉裏，建制派的鐵桿支持者數目大致相若。
我們以最近兩場選舉計：2016年立法會選舉，地方選區投票率為58.28%，其中泛民得票率為55.02%，建制派為40.17%。以此推算，建制派支持者人數約為100萬。
至於2019年區議會選舉，正如上述，建制和泛民都出盡全力動員及拉票，結果當屆區議會選舉共有逾413.2萬名登記選民，較2015年區選增加了43.9萬名登記選民。選舉結果，2019年區選投票率為71.23%，其中泛民得票率57.31%，建制得票率41.16%。以此計算，建制派支持者約為121萬人。
建制派支持者無明顯增加
上述兩場選舉都是「殊死戰」，建制和泛民都全力動員。在此情况下得出的結果是：建制的鐵桿支持者數目應在100萬至121萬之間。以2023年選民數目計，登記選民為432.9萬多人，而今屆區選投票率為27.54%，即投票人數約119萬。這個數目，應是建制派支持者的基本盤，他們在周日都已經走出來投票！
從另一角度看，政府的大規模宣傳來勢洶洶，但只能動員建制派原來的支持者，卻未能吸引更多選民參與投票支持建制派候選人。很明顯，這次區選支持建制派的人數並沒有明顯增加。
一直以來，政情分析界都指本地選舉是「六四比」，即投票支持泛民的佔六成，支持建制派的佔四成。完善選舉制度出台後，泛民成員再沒有機會進入權力架構。建制派能否吸納過去支持泛民的選民「轉軚」，應該是以後各場選舉的關注焦點。
以目前支持建制派的選民人數計，他們只佔全體香港選民人數大約27%，形成不了主流。建制派往後的任務，應是爭取更多選民支持，擴大基本盤，甚至把支持泛民的選民（佔合資格選民近六成）爭取過來，才算得上是把選舉制度「完善」起來。
新制度下，區議會在香港的政治體制內將扮演什麼角色？
政府為區議會「職能優化」訂下了一系列指標。最重要者，是區議會要重回《基本法》第97條所規定「非政權性」區域諮詢組織的定位，並以維護國家安全為首務、充分體現行政主導原則；同時要提升區議會有效暢通民意的功能，優化其諮詢及服務職能。
成輔助施政機構 反映民意屬次要
區議會要體現行政主導原則，意思應該是要配合特區政府施政。這方面在新區議會的組成上，已得到充分保障。經修訂的《區議會條例》，新區議會由470名議員組成，共分四大部分：（1）由行政長官委任，佔179席；（2）由當區的地區委員會界別選民選出，佔176席；（3）由有關區議會地方選區的選民選出，佔88席；（4）由當區鄉事委員會主席擔任，佔27席。
上述四大部分中，由選民直接選出的議席僅得88個，只佔整個區議會成員數目的18.7%；其餘都是政府直接委任或主導產生的議員，他們必定會跟政府緊密配合，令行政主導可以暢通無阻！
除了要體現行政主導原則，新區議會還要暢通民意、優化諮詢及服務職能。由於政府可以控制區議會大部分議席的產生，由特首委任及非直選產生的議員，都會傾向「配合政府施政」，避免跟政府意見相違，如此反映民意時自會打了折扣，因為與政府「對着幹」的人，結果極可能無法連任！制度設計令新區議會成為特區政府施政的地區輔助機構，反映民意反而次要。
經改組的區議會，性質和功能將類近內地的街道辦。在內地，街道辦的基本職能是「貫徹執行黨和國家的路線方針、政策以及市、區屬於街道工作方面的指示」；指導、搞好轄區內居委會（形同18區內的關愛隊）的工作，向上級人民政府和有關部門及時反映居民意見、建議和要求。此外，就是搞好地區的各項民生工作。
基層組織是政府探測民意、了解群眾想法和「民怨」的主要渠道；另一方面，基層組織也是動員群眾配合和支持政府施政的平台。新冠疫情期間，特區政府各項緊急行動除了依靠18萬公務員，在社區動員、發動各區民眾等方面都一籌莫展。經重組後，新區議會和關愛隊相信會是政府的地區工作主力，是行政部門的分支；區議會不再是地區議政、監察政府的平台。新區議會的主席由每區民政專員出任，正是加強政府「領導」區議會的設計。
「港版街道辦」 不再是從政起步點
區議會之設源自港英年代推行地方行政改革，1984年7月發表的《代議政制綠皮書──代議政制在香港的進一步發展》，明示要建立一個「權力立根於香港、直接向市民負責」的政體，要加強區議會的代表性，並指「這種實行由市民普選的代議政制概念，在區議會中體現得最廣」。當年區議會的定位，是港英政府逐步推行代議政制的試驗場和起步點。
隨着代議政制發展，區議會發揮了兩大功能：一是在基層培養政治領袖，後來不少立法局議員都是從區議會開始，不斷累積經驗然後晉身立法局；二是促成泛民政黨的發展和壯大。在地區選舉方面，泛民可算是大贏家，他們贏得議席後，區議員的報酬有部分轉入成為政黨經費，是泛民政黨的主要財政來源之一。政府不斷擴大區議會民選成分，客觀上是為泛民壯大實力提供基礎。
除了泛民政黨，建制派循區議會的發展也培植了不少政治人物，也打造了好幾個建制派政黨。經「完善選舉制度」後，區議會全面「去政治化」，還原了本來「地方行政」的角色，從此區議會不再是踏入政壇的起步點。它的新任務，應是特區的「港版街道辦」，是執行政府交託任務的地方組織。有志參加區議會工作的人，對此應有清楚認識。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
