喧囂兩年多的 PPP（政府和社會資本合作模式，Public-Private Partnership）熱潮，正陸續結出果實。近來，地方上項目落地的消息不時傳來。然而，與官方推介項目的巨大投資規模相比，「落地難」仍是推進 PPP 的最大痛點，民營企業積極性不高的局面仍未根本改觀。未來極須提升立法層級，協調政策口徑，有效約束公權力，讓契約精神貫穿項目全過程。
根據財政部統計，截至2月末，全國 PPP 項目已有7,110個，計劃投資規模8.3萬億元。不過，在日前舉行的中國高層發展論壇上，有官方人士承認，真正落地的項目其實比較少；PPP 項目本應主要引入民營資本，但現在大部分是國有資本。
財政政策更為重要
當前，中國經濟面臨增長壓力，財政政策應當比貨幣政策發揮更大作用，2016年赤字率已提至3%。但是，基礎設施建設和公共服務領域仍存在巨大的資金缺口，財政收支矛盾也日益突出。過去那種單純依靠財政投入的方式，不僅給各級政府帶來沉重的債務負擔，而且抑制了其他市場主體參與的積極性，甚至帶來權力尋租等弊端。財政資金的使用和管理方式極待改變。通過 PPP 模式引入社會資本，既能拓寬資金渠道，亦可推動投融資體制改革，規範地方政府舉債行為，因而，它被決策層寄予厚望。
其實，引入社會資本的思路由來已久，過去十多年，中國曾多次嘗試。2004年投資體制改革，2005年和2010年兩版「非公經濟36條」都曾提及，但均是「雷聲大雨點小」。2013年年底， PPP 模式又被價值發現。第二個「P（private）」，從「私營資本」替換為「社會資本」，不僅包括民營資本，還包括央企、地方國企、金融機構。中央部委推出示範項目或建立項目庫，各級地方政府也積極推介項目，並出台配套支持政策。但是，民營資本依然興味索然，國企、央企紛紛補位。這一尷尬現象反映了 PPP 制度建設的缺失，更折射了國家治理能力的不足。不少人擔憂這輪 PPP 亦將重走舊路。
PPP 模式需要護航
PPP 項目周期長、投資金額大、過程複雜、參與方多、對專業水準要求高，政府履約的意願和能力至為關鍵。目前，制約民營資本積極性的關鍵因素，正是其對政府履約信心不足。當前，立法層級較低，相關法律規範缺失，民營資本對政府換人換屆導致的變動心存疑慮，擔心政策變動帶來的風險和收益的不確定。財政部、發改委等部門各發文件，政出多頭，未能形成合力，PPP 項目的民營資本參與方備感無所適從。有些地方政府對 PPP 理解頗為偏狹，將其視為「甩包袱」的途徑，遲遲不肯拿出現金流有保障的優質項目，讓社會資本深感對方缺乏合作誠意。
應該看到，PPP 模式固然可以填補一部分政府融資缺口，但實質是政府改變公共產品提供方式，一改過去政府大包大攬的積習，轉而通過跟社會資本合作，利用市場化機制，提升公共產品供給效率。在項目全生命週期中基於完整的合同，與社會資本共同管理、共擔風險，這對地方政府治理水平提出了嚴謹要求。
PPP 模式不是「唐僧肉」，也要避免「新瓶裝舊酒」，或搞「假股真債」，更不能使其淪為設租尋租的新道具。為此，首先要釐清政府和市場的邊界，雙方遵循契約精神來平等合作。政府作為規則制定者和監管人，首要責任是營造充分保障各方社會資本公平競爭的市場環境，並實現程序陽光化，把潛在的糾紛盡量在項目識別與開發階段解決。
其次，建章立制，尤其極須提升法律層級，形成統一的基礎性法律。目前，財政部和國家發改委分別主導《政府和社會資本合作法》（下稱 PPP 法）和特許經營立法。2015年末，財政部已形成 PPP 法徵求意見稿。國家發改委日前表示，爭取在今年9月底前形成送審稿，按照立法程序上報國務院。但是，兩法存在不少交叉和重疊，若不能清楚界定各自範圍並有效協調，日後 PPP 項目的各參與方、尤其是社會資本，將繼續面臨法規政策不協調甚至相互衝突的困局。
第三，在利用社會資本時，既要提供穩定合理的投資回報預期，對社會資本施以激勵，又要防止地方政府為了過量融資或興建「政績工程」而盲目為 PPP 項目背書。政府須根據財政可承受能力，合理確定融資規模和「非暴利但可回報」的收益率。
說到底，PPP 模式難以單兵突進，它需要一系列改革為其護航，諸如放開市場准入，理順市政公用領域價格體系，完善財政專項轉移支付資金管理和預算管理，優化相關稅收政策，更重要的是提高政府治理水平。中國經濟正處於新舊動能轉換之中，財政政策的效能至關重要。解決好 PPP 項目的落地問題，極須為社會資本服下「定心丸」。
原刊於《財新網》，獲授權發表。
（封面圖片：亞新社）
