今年是六七暴動50周年，事件被廣泛視作香港於二戰後的歷史分水嶺，但欠缺深入研究。我相信下文所論房屋政策抉擇的說法是觸發六七暴動的重要遠因。
近70年來，本地房屋政策歷經七大轉捩點 （critical junctures），由此帶動的發展軌跡造成現時的房屋狀況；在此等關口作出的決策，一一對其後發展產生深遠影響。本文將討論引發六七暴動的三大重要遠因，下星期則討論其引起之意料之外後果。
基於「循道傾向」（path dependence），歷史確實影響現時決策，且大大影響策略規劃。敲定政策後的制度安排，是為法律、規條，以及具公信力的價值觀，而由政府部門、委員會，以及各式各樣相關人士付諸實行。
「循道傾向」論是指某些制度安排一經採用，有關制度足以左右參與者或團體今後的行動誘因、世界觀及可用資源。在這種情況下，所有持份者以及選民都會群起努力保護，務求使有關制度安排得以沿用，決策者以至未來決策者的選擇遂受到限制。
轉捩點是「循道傾向」論的另一關鍵元素。面臨轉捩點，基於某制度安排前途未卜，政界中人及相關人士可作出抉擇，重新釐訂發展方向，在帶領社會改轅易轍上發揮作用；更新制度安排之後，社會將沿着新的方向繼續發展一段較長時間。
1947年租金管制
1945至1948年短短幾年，本地人口由60萬激增至180萬；1948年本港只有3萬寮屋，居民人數約佔總人口2%，可見自戰前已有的私人房屋，基本上足以容納全港居民，即使及至1953年，寮屋總數高達30萬，寮屋居民人數亦僅佔整體人口十份之一。
儘管外來移民大批湧至，但當年的房屋挑戰並非寮屋，而在於那時樓宇的擠迫居住環境。加爾各答或墨西哥式大型貧民區當時未有在香港出現，政府毋須為此操心。由私人發展商僭建的寮屋，面積比唐樓相對寬敞，租售價格也較高。
1945年10月，政府宣佈對所有戰前樓宇實施租金管制，以保障本港市民免受加租威脅，非本地居民與新移民不在受保障之列，乃屬刻意安排。1947年5月，通過《業主與租客條例》，參照戰前租金水平，釐訂所有戰前商、住樓宇租金，加租幅度定於標準租金三成之內。
此舉即時產生嚴重惡果，業主難以叫租客遷出，要把戰前舊樓拆卸，重建成高樓大廈，幾乎變成不可能。住宅單位嚴重短缺，但需求卻激增，加上工商業發展迅速亦引起需求擴大，市場陷於供不應求的困局。面對外來移民大規模湧進之際，港英政府竟實行租金管制，實無異於標榜「香港至上」的下下之策。
1947年新加坡在英國政府統治下，同樣實施租管條例。雖然當地外來移民問題未至香港那般嚴重，但房屋供應緊張激起民憤，人民行動黨乘勢而起，李光耀以房屋政綱作為號召，得以當選執政。
租金管制成為香港房屋政策史上一個轉捩點，住宅單位難求，令需求大量積壓，一屋多伙現象極為普遍。
1954年徙置政策
到了1953年，圍繞市區大部份地方被僭建的寮屋進佔。工商業發展用地缺乏，有礙本地經濟發展，加上戰前舊樓受租金管制難以重建，房屋問題更形複雜。
政府於翌年推出新政策，安排寮屋居民遷進徙置屋邨，再把原來寮屋區重新發展。新政策縱然緊隨石硤尾大火之後制訂，但政府主要為急於增闢發展用地，而非照顧大火災民。
不過徙置政策帶來負面誘因，唐樓的擠迫戶但求獲得政府徙置，索性加入寮屋居民之列。據1957年有關寮屋居民徙置的調查結果顯示，半數獲徙置的寮屋居民原為私人樓宇住戶。
寮屋區清拆不絕；在1954至1964年間，寮屋居民由30萬倍增至60萬，獲徙置的寮屋居民總數最終更逾百萬。出租公屋計劃的擴展程度，遠遠超乎預期。藉清拆寮屋區以增闢發展用地的徙置政策，成為香港房屋政策史上第二個轉捩點。
政府當時早已表明，徙置政策目標並非安置低收入家庭，而在於徙置寮屋被清拆後變成無家可歸的居民，獲徙置者因而毋須通過資產審查。此十年間落成的公屋單位共計126,650個，其中大部份屬徙置屋邨單位，總數達97,349個。
上述情況種下社會不滿的禍根：不少誠實、守法，居於擠迫舊唐樓的低收入戶，輸了給投機取巧的寮屋居民，這些寮屋居民有相當部份並非貧困，居於寮屋只為搏取徙置。
1962年修訂地積比率的惡果
1954年，租賃事務審裁處時任主席John Way先生深知租管妨礙重建，牽涉重大社經代價，於是別出機杼，在一宗關乎業權和重建的歷史性案件中，說服法庭批准所涉樓宇進行重建，以完工後必須新勝於舊作為保障公眾利益所依從的原則。
基於新條例，業主與租客較易達成協議，租客被逐的個案隨之大減，牽涉迫遷的交易成本大為降低。可惜租賃事務審裁處接納其成員羅文惠先生的建議，將賠償率定得極低，造成樓宇重建速度快得近乎失控。
1960至1962年期間，全港興建樓宇平均高度增至9.39層。由於主要基建設施滯後，民生困迫問題日趨嚴重。雖然1962年就地積比率制定專案修訂，藉以減少重建土地面積，卻仍有疏漏。
上述修訂中的註釋說明，新例將於1962年10月19日推行，但1966年1月1日前呈交的建築工程申請，建築事務監督仍可依舊例予以審批；如此漏洞導致在1962至1965年期間，一股建築狂潮席捲全港。
鑒於機不可失，業主千方百計趕在舊例終止前提交重建申請。居住環境擠迫的舊有樓宇重建，大多數牽涉住戶遭受迫遷，假使當時在限期內呈交的申請都能如期落成，香港將會有超過三份之一甚至半數的樓宇重建，然而由於接踵而來的經濟衰退，最終未能成事。
1964年，香港經歷銀行擠提小風波，翌年面臨連串大銀行擠提風潮，最具規模的華資銀行擁有權亦被迫易手，早前的暢旺樓市自1965年中至1969年末期間崩潰，「流產」地盤矚目可見。
1967年暴動爆發，正值香港陷入經濟衰退。 建築狂潮觸發銀行擠提、經濟衰退，被迫遷的居民居住環境進一步惡化；為何建築狂潮會觸發社經危機，釀成六七暴動，也就不言而喻。
事實上，當時在社會經濟兩大環節所積壓的不滿情緒，已達一觸即發的地步。1966年歷時三日的騷亂，乃因政府批准天星小輪頭等加價5仙而爆發，參加者多屬16至20歲的年輕人，來自根本不會買頭等船票的低下階層。
由此足見，1962年就地積比率修訂規條，激起始料不及的嚴峻後果。起因究竟在於立法失誤抑或別有用心，則不得而知。
結語
1947年的首個轉捩點，政府面對外來移民潮，選擇實施租金管制，造成房屋與土地嚴重短缺，問題遲遲未能解決。
面對1954年的第二個轉捩點，政府決定透過徙置寮屋居民方式，收回土地用以發展。出租公屋計劃雖然迅速擴展，卻因大批低收入家庭未能從中受惠，社經不滿情緒日益積壓，種下禍根。
至於1962年的第三個轉捩點，地積比率規管修訂招致惡果，更令社經不滿情緒（低收入階層尤甚）劇增，終於引致1966年騷亂與1967年暴動先後爆發。
六七暴動之後，政府在政策上作出不少重大改變，最受矚目的政策，是推出針對低收入家庭、並非純為徙置寮屋居民的大規模公屋計劃，可惜引來日後的社經不滿起源，其中牽涉六七暴動所產生始料不及的後果，則是另一故事。
原刊於《信報》，本社獲作者授權轉載。
