近日社會上包括議員關心特區公共財政的可持續性,其實問題不始於今天,或近年因疫情帶來的壓力。
長久以來存在一個港式資本主義神話,就是小政府低稅制,卻能提供各種公共服務和不錯的福利:公費教育醫療、公屋居屋、社會保障、各樣基建和公共設施、市政及文康體服務等。憑什麼實現如此奇蹟?主要靠經濟不斷增長帶來的稅收,及房地產蓬勃以增加賣地收益。香港的「類福利社會」,可與西方福利國家相比。
港式資本主義神話
神話容易刺激不合乎承擔能力的公眾期望及各界需求。英治時期,政策基本上財政驅動,並藉積極不干預主義論述,營造少依賴公家的意識形態,強調量入為出,有關要求其後寫進特區《基本法》。當時政府強勢,行政主導立法,故開支受控。
但自九七回歸過渡期起,「需求政治」逐漸抬頭;回歸後透過議會及行政長官選委會界別選舉,來自親建制、商界、專業及泛民主派的各種力量紛紛「為民(及業界)請命」,對政府需索壓力日大,從前的公共財政紀律備受挑戰。
結構性財赤 早見警示
回歸後發生亞洲金融風暴,充分暴露香港過分傾斜金融和房地產所致的經濟體系脆弱性,加上稅基狹窄,遇重大危機易被擊倒。梁錦松當財政司長時已警惕「結構性財赤」,但因金融風暴過後香港復蘇較快,且受惠於一些中央利港政策(如「自由行」、CEPA等),財政回復盈餘,因勢改革的決心很快蒸發,故態復萌,地產霸權進一步鞏固。固有利益窒礙下改革寸步,唐英年當財政司長時失去引入商品及服務稅以擴闊稅基之契機。
至曾俊華主理財政,經歷2008至2009年全球金融海嘯,政府大幅增加開支撐企業紓民困,香港已進入不斷向庫房埋手的跨黨派「派發式」民粹主義,政府亦漸傾向用錢去解決問題,派錢爭取民心。梁振英特首任內,曾俊華已關注公共財政的可持續性,成立長遠財政計劃工作小組,於2014年3月報告指出,若開支增長持續超越經濟和收入增長,結構性財赤勢難避免。其後將土地基金約2200億元(港元,下同)結餘成立「未來基金」,以應對會出現的結構性財赤。
財政民粹加劇 疫情消耗儲備
2007/08至2017/18年度的10年間,不計經常性資助新猷,單是每年預算案期間提出的一次過(非經常性)發放,包括稅收和差餉回贈、公屋免租、減免收費、電費補貼和額外社會保障金等,以及全民派錢(註1),合計逾3300億元(註2)。部分資助確針對社會和環境需要;但一些回減補貼及派錢所涉資源,本可善用於教育醫療和安老服務。派錢政治一經引入,滋長合理期望,揮之不去,從而增加長期財政負擔。
至上屆林鄭月娥政府,預算案內外派發增多,雖然主要為抗疫及紓解民困,唯也有一些基於民粹或政治考慮,使支出承擔大增。2018/19年度預算案一次過派發達516億元,尚未包括預算案後推出110億元關愛共享計劃(註3)。
此外,民望低之政府愈靠成本高的組織力量去維持管治秩序。自2019/20年度起連年財赤,經營帳目赤字累積至今年3月達6068億元;2022/23、2023/24及2024/25年度未計入發行及償還債券款項的綜合帳目赤字,分別約2058億元(修訂預算)、1186億元(預算)及323億元(預測)。
財政儲備由2019年3月底的11616億元(即反修例抗議爆發前),遞減至今年3月底約8173億元,下跌近三成,相等於一年名義GDP(本地生產總值)約12%,僅足以應付12個月政府開支,乃27年來最低水平,預測到2025年3月底再降至約7726億元,之後才有機會回升。若非因發行債券及回撥房屋儲備金結餘,財政儲備於過去4年消耗更高達5649億元或48%,且投資承擔愈來愈多。根據審計署長2022年10月報告,該年3月底基本工程儲備基金有1938億元,而以往核准項目尚未支付的承擔額為7096億元。政府未償還貸款餘額,在過去4年由佔GDP之0.3%,升至4.3%,雖比諸發達國家仍屬偏低。
3年疫情,香港像其他地區付出沉重的經濟和財政代價,先後注資防疫抗疫基金共約3570億元,相等於2021年GDP約12.4%。2020年香港GDP收縮6%,2021年從低點反彈錄得6.4%增長;但去年因嚴厲防疫,加上環球供應鏈及需求干擾影響,經濟再度受挫,全年實質GDP下跌3.5%。相對而言,一些亞洲競爭對手均有增長,如新加坡2022年增長3.8%。財政司長陳茂波預測2023年經濟會明顯反彈,全年實質增長介乎3.5%至5.5%,但此乃與2022年低位所作之比較。
現屆政府欲大興土木、大筆投資創科和吸引創企落戶,及大幅增加民生開支,以物質改善去爭回民心;但在上述財經環境下,可說時機不利。以東大嶼填海(交椅洲人工島項目)及北部都會區發展為例,用今天價格計,前者政府估算造價達5800億元;後者曾有顧問公司估算涉公私營投資共3萬億元(三分之一來自政府)。從香港的城市發展策略佈局看,兩者皆為重要部署;但若同期推進,再加上政府尚未估算的「三鐵三路」成本,造成的財政壓力絕對不容低估。
錢須用在刀口上 投資須合乎效益
二戰後香港所有重大基建,包括過海隧道、地鐵、西鐵及赤鱲角國際機場等,雖投資龐大,但回報也快而高,且容量很快便達飽和,從未出現所謂基建「大白象」情况。房地產也是一樣,供不應求,皆因香港為一個不斷增長和各業蓬勃的樞紐經濟,此乃基本假設。若香港往後能持續發展,開發土地和基建配套仍乃不二之途,否則反成制約增長的因素。
從過去金融危機及SARS疫情的經驗看,危機過後均能快速復甦。可是時移世易,今天香港地位有變,而且全球經濟正陷入滯脹,美中交惡,歐俄對抗,國際衝突日烈,世界動盪不安。香港長期靠土地溢價作為重大基建和新市鎮開發的融資來源,將來能否如此順利,得看經濟及香港的戰略位置。
面對不利的國際地緣政治和經濟環境,對投資龐大的基建規劃須多加審視,確保合乎成本效益,包括長期社會性的效益。縱然可發債及引入公私共建合營,惟融資仍在在考驗社會上和市場對香港長遠的信心。今建制派議員全面控制立法會,不像從前泛民主派般事事拖拉,但沒有反對派不等於「需求式」政治式微;失去政治對壘,或會更以爭取民生及行業派發去突出表現。
審慎理財 理順管治矛盾
經濟前景嚴峻,政府尤須審慎理財,縱行反周期財政策略以增支減稅去刺激需求、推動經濟增長,仍須錢用在刀口上、支出合乎效益,不隨便慷公家之慨,不好大喜功、大灑金錢,或隨便添架構、擴編制,或以為議會終必順應所有撥款要求,用錢方便施政。膨脹容易緊縮難,年年「一次過」就變成擺脫不了的恒常負擔。
香港仍面對2019年政治撕裂及後續的後遺症,人才流失,一些外企他遷,國際形象及經濟實力受挫。要真的做到「由亂轉治,由治及興」,關鍵在於包容及凝聚社會,公關和派錢都解決不了管治深層次矛盾。要致力維護香港的自由開放及獨特制度優勢,在國際和國家層面展現活力、吸引力和競爭力,才不至邊緣化。
註:
- 2011年首次動用370億元,向永久居民各派6000元
- Anthony B. L. Cheung (2021) Can Hong Kong Exceptionalism Last? Dilemmas of Governance and Public Administration over Five Decades, 1970s-2020. Hong Kong: City University of Hong Kong Press, Table 7.3.
- 一次過向無物業、無領取綜援等合資格者各派4000元
原刊於《明報》,本社獲作者授權轉載。