粵港澳大灣區的發展規劃，原來聽聞是本年初出台，及後又聽聞是本月底。現在看來，經過韓正副總理考察大灣區後，政策出台日期還得再推延。中央政府官員不會解釋推遲的原因，但相信是跟豐富政策的可操作性和可執行性有關。而這些執行的細節，如果今後都必須經過中央政府有關部門審批，大灣區的靈活性就會降低，這跟珠三角一直以來的發展路徑相悖。哪個城市是大灣區龍頭，這個爭論似乎已經止息。但並駕齊驅需要中央協調，中央的角色只怕是過於權威而缺乏靈活性。
大灣區如果是一個地理概念，早在人類活動前已經形成，新近出現的是珠江流域不斷自然冲積形成的沙田和人工圍墾形成的造田。作為一個文化地理概念，近200 年來的人口頻繁流動，大灣區本來就是一體，文化同根同源，人員雙向流動。只是近幾十年分隔得有點大，加上政策上強調差異，以及香港有些年輕人沾染「港獨」思潮，粵港兩地顯得有點生疏，但大部分在文化認同上還是趨同的。作為經濟概念，40 年前內地實行改革開放，先行一步的廣東，早就已經成為香港「戰略夥伴」。真正值得深思的是，為何大灣區各種形成的因素俱備，還需要中央來玉成其事。
長三角開始發展的時候，跟廣東有點相似，就是遍地開花，八仙過海各顯神通，各搞各的缺乏協調。及後上海經中央放權後，一枝獨秀，成為長三角發展毫無爭議的「龍頭」。珠三角的情况十分複雜，廣州和深圳無論在政治和經濟地位都是旗鼓相當，加上香港在某些方面仍然是國際先進，誰當了大灣區龍頭，別的城市都不服氣，這也是為什麼大灣區沒有自然形成的原因。現在中央政府出手，並將這個概念拔高成國家發展大局，龍頭非中央莫屬，誰與爭鋒──非但不爭，還不約而同要求中央設置協調的機制。
沒有龍頭，就是一盤散沙。長三角能夠自然形成一個「共主」，除了因為上海的經濟實力雄厚外，還有一個因素，就是長三角區內所有省份都是在內地同一個政治制度下運作。大灣區是一個地域三個關稅區，還有一國兩制。
政治因素左右不可能自然形成
為大灣區設計不同城市的分工不難，因為經過幾十年的演變，各城市確實形成了或者保留一些特色和特性。揚長避短，發揮優勢，這是簡單的；難處在於城市之間的合作而形成協同效應，發揮各自優勢而且達到更佳的合作效果。這種合作關係，過去如果能夠因為利益驅動而形成，早就已經形成。看看泛珠三角合作聯席會議年年開，卻沒有任何實質的合作結果，就可以得出結論：大灣區不可能自然而然地形成，所缺乏的，或者必須踰越的障礙，就是政治因素。
這個政治因素在珠三角內地部分也存在，因為廣州和深圳之間的合作，連廣東省本身都協調不了，非要由中央出面；涉及港澳的一國兩制關係，更加需要中央來協調。然而，中央這個協調的角色，一定要有，但又不能過分強調。中間這個「度」，確實很難把握。
內外交織壓力中央不容有失
中央政府官員的特點，是官僚的思維，凡經中央制定的政策，就必須具有權威，即不容隨意提出修改意見；一經制定和執行，就算完成任務，何時檢討得失，何時補充、修訂、完善，就是下一批官員的責任。內地的很多政策，凡是前所未有的，就允許「試點」，中央的文件也是以「意見」方式發表。上海率先有自貿區，就是以試點方式，然後推廣到廣東等，而且完整的政策還在不斷完善的過程中。但提出粵港澳大灣區，是在全國人大會議上，是總理的政府工作的重要宣布，又牽涉香港的穩定繁榮，以及國際聲譽，所以在內部與外部各種因素交織形成一種壓力，中央政府的權責都不容有失。
中央政府在大灣區的地位既有實權，也要「務虛」去提高想像空間和審時度勢，還要在會議內外逐個協調；如果把握不好，側重了任何一種權或者責，大灣區都會走偏方向。從香港的角度看，要吃透中央政府的意圖，同時要跟大灣區內各個市政府打好交道，明白這些市政府在執行中央政策的態度，對於不懂得內地政治規矩、官場文化和權力遊戲，根本不可能在大灣區發揮優勢。過去特區政府以至一些商人投資者，遇到跟珠三角市政府之間的矛盾，就直接捅到中央，然後由中央壓下來要市政府執行。效果之差，甚至造成關係出現裂痕，是可想而知的。
總而言之，大灣區對中央、珠三角城市以及港澳，都是一場重大的考驗，是沒有先例的合作模式。即將公布的中央政策，在虛與實之間如何運籌帷幄，可以看出端倪。好戲在後頭的是，在今後的執行過程中，各方如何恰如其分，在實的政策與虛的靈活之間游走，才是關鍵。
原刊於《明報》，獲作者授權發表。
