在1960年代政府在新界回收土地推行新市鎮發展，向土地業權人發出換地權益書，保證擁有者可於任何時間繳付政府當時所釐定的補價，便可按照換地權益書上所顯示的比例，申請換取建築用地。由於持有少量土地的人士沒有能力參與發展，所以絕大部分人士轉賣權益書套取現金。在這個安排下政府毋須預籌全部所需資金去回收土地。再者，由於土地持有人最終獲得的回報更能反映發展帶來的土地升值，紓緩了政府與土地持有人為賠償金額是否足夠的矛盾。
新市鎮發展之初所提供的發展用地有限，所以尚未兌換的換地權益書數量大增。這個現象衍生出一個中間人角色，從眾多分散各處的權益書持有人集中手上，然後整理、組合成數目可觀的分量。對地產商來說，這省卻他們面對瑣碎的聯絡、交涉及擬價的工序，自自然然地產商壟斷權益書的局面逐漸形成。在1996年，政府決定立法提供足夠土地，於回歸前兌現所有的換地權益書。自此，換地權益書成為絕響。
幾個新市鎮相繼完成後，政府再沒有進行如此大規模的移山填海發展工程，取而代之的是面積比較小及較為分散於不同地區的中小型發展。但因受制於收地及清拆的困難，多年來進展緩慢，難以吸引發展商的青睞。
地產商當然對任何發展都感興趣，但他們深知在市場所能購買的是農地，基於農地的集體契約的規限，申請將農地改變為建屋用地是幾乎不可能的，所以流於空談。
此後地產商轉變策略開始囤積新界農地。最近坊間估計新界有高達七成未發展的農地為與各大上市地產商有密切關係的附屬機構所擁有，大部分用作棕地。最近鬧得沸沸揚揚的釋放農地發展潛力的討論，就是上市公司謀求最大利益的必然延續。
若無政府配合 地產商難發展農地
不少意見認為若利用地產商的農地開發建樓，供應不足的問題定可以解決。他們認為主要誘因是讓地產商付出補地價費用後，透過送地換地的程序，就可將不符合規劃地界的零散農地或其他用途土地，轉換為符合規劃的發展用地。他們認為在不妨礙更大的整體規劃的前提下是值得考慮的。
這個構思面對的最大困難就是土地契約限制農地發展，這是多年來政府堅守的底線。在現實環境中基本公共設施，如食水、電力、污水、交通及防洪等等的匱乏是不容易克服。須知整體的基本設施一定要政府規劃及落成，去確保最有經濟效益的走線及安全規格，其中對外的交通網絡非常關鍵。無論是集體運輸或高速公路都需時籌備及興建，當這些條件尚未具備之前，有意參與的發展商能獨力提供有關的設施的能力有限，明眼人一看便知這類建議不是可行的。過去多年市民對於這方面的反應是負面的，雖則並無半點能入罪的證據，經常掛在口邊的應對就是官商勾結。
面對這個情況且看政府的解決方案。特首於今年的施政報告表示發展棕地從來是土地供應中的最重要一環，政府正規劃及推展古洞北、粉嶺北、洪水橋及元朗南等新發展區，涵蓋合共約340公頃的棕地，而新界北策略發展區亦涉及約200公頃棕地。這些發展區從公眾諮詢、改劃用途到收地清拆和涉及的補償安置往往需時十年或以上。發展局正在統籌有關部門提前研究新界北棕地的發展，並展開其餘760公頃棕地的研究，探討這些零散的棕地當中哪些較具發展潛力。政府預計在今年內會完成兩項早前已啟動的棕地作業研究，以便制訂政策和擬訂執行安排。這是很得體及負責任的回應，但化解屋荒的短中期方案有待「土地供應專責小組」於年底前提交報告。
原刊於《am730》，本社獲作者授權轉載。
