在香港回歸22年的今天，「一國兩制」在香港的實踐令人唏噓。中國官方一直聲稱，「一國兩制」在香港的實施是成功的；而香港在回歸之後，逐步成為遊行示威之都，遊行人數在2019年6月達到歷史上高峰（主辦方宣稱，6月9日有100萬人遊行，而6月16日有200萬人遊行）。
「一國兩制」實行 民眾各有感觸
作為全球罕見的制度安排，「一國兩制」給世界上的中央和地方關係增加重要的經驗，不過對於大中華區的民眾來說，「一國兩制」帶來的卻是五味雜陳。
在中國大陸拋出「一國兩制」在台灣實施的可能性時，台灣的民意調查顯示絕大多數台灣人反對此方案。為何當初全球中央地方關係的創舉，到今天卻有這些局面？這需要認真仔細的反思。在香港特別行政區政府因為《逃犯條例》修訂陷入不能管治的今天，各方必須冷靜思考，找到一個可以暫時解決問題的方案。
在評估「一國兩制」實施過程中的問題，我們必須了解「一國兩制」出台的背景。在此方面，多數學者是從歷史角度出發，特別強調了當年鄧小平在美蘇冷戰背景下的突破性構想。不過，對於鄧小平當年推行「一國兩制」的構想背後（更深層）的政府治理和政府間關係等國際背景，卻甚少闡述和深究。在筆者研究中央地方關係的選題時，發現鄧小平與英國的戴卓爾夫人一樣重視政府機構精簡和分權運動。
政府分權運動提高行政能力
1980年代，戴卓爾夫人的公營事業民營化、公共部門精簡及權力下放，在全球公共管理歷史上極有份量。鄧小平其實也有類似的舉動，特別是1980年代初期中華人民共和國最大規模的政府機構精簡，以及此後的權力下放等，其實都是與國際上的主要潮流相呼應。鄧小平在文革復出後很重視中國與國際社會的交往，特別是在與國際接軌上下了很大的功夫。因此，他在與國際交往中受到全球重要的公共管理發展潮流所影響也是不奇怪的。香港的「一國兩制」若放在此語境下分析會更加明晰和深刻。
在第二次世界大戰後各個國家的行政能力建設中，一個明顯的變化就是中央地方關係中分權程度增加，聯邦制國家更加重視地方利益，單一制國家從中央集權向地方分權轉變。在1990年代初期的一項統計中，在人口超過500萬的75個國家中，不論實施聯邦還是單一制國家，有63個國家實行了不同程度的政府分權治理（包括政治或財政分權） 。
此後在社會主義國家陣營出現重大轉型中，分權治理也被這些前蘇聯陣營的國家所採納，旨在解決一些轉型過程遺留問題和提高國家現代行政能力。之所以全球有如此大規模的分權改革，背後有多重原因。一是國際組織如世界銀行、國際貨幣基金組織等要求受資助國家按照其意志推行分權改革，提高政府管理效率。不少國家的分權制度設計是在上述國際機構指導下實施的。二是分權符合一些現代公共管理理念。地方政府有信息優勢，了解民眾的偏好，可以在滿足地方偏好方面提供好的公共服務。
還有不少國家因歷史和文化的緣由需要分權治理。這就涉及類似香港的案例。比如香港地區實施普通法，行政架構上與英國比較接近，與大陸的行政體制相差甚遠。因此若不採取分權治理，中央和地方都會陷入困境。此外，文化差異也是分權治理的重要理由。香港在這方面也是典型的例子。
「一國兩制」的推行原因
香港是嶺南文化的一部分，與中國北方文化截然不同。雖然中華人民共和國建國後在推動全國文化同質化方面有較大的努力，不過嶺南文化仍然是相對獨立和自洽的（不少廣東人到香港居住後能感受家鄉的味道也是此一原因） 。在此背景下，分權就是保護和促進文化多元和兼容並包的重要舉措。文化兼容也一直是二戰後地方治理的重要組成部分。因此，在國際分權改革的大背景下，「一國兩制」的提出是前無古人的完美舉措。
當然，在鄧小平提出「一國兩制」的安排時，全球的公民運動不如今天的如火如荼。在信息高度發達的現代社會，公民運動給各國政府的治理帶來新的挑戰和提升。許多民眾不僅認為自己是地球人，還有很強的本土身份認同。他們認為自己的問題自己解決、自己的地域自己管理，因此本地人的信息優勢，就會要求政府進行徹底的分權改革。這發展趨勢對當年香港的現狀有很大的影響。
不同分權模式的行政安排
前已述及，中國國內情況和國際趨勢共同催生了「一國兩制」。不過，為何經過20多年的實踐，「一國兩制」在香港的實施卻有如此不同的評價呢？分權有多種形式，一種分權是中央政府下放一定權限，地方政府在此權限內完全自主處理地方事務；不過中央政府保留隨時收回此權限的權力。
還有一種分權是中央政府和地方政府透過制度安排（比如憲法和政府間關係法案）界定哪些權力屬於地方權限，除非透過制度上的改變（通過中央和地方政府進行談判和相應的立法程序），否則分權安排不能改動。當然還有一種安排是基於聯邦主義的安排，中央權力是地方政府讓渡的，因此，分權一方面有憲制上的保證，另一方面地方政府享受剩餘權力。也就是在權力未界定清楚時，這權力歸於地方政府。
現在很難確切了解當年鄧小平是否考慮過「一國兩制」的分權背後的憲制和行政安排的實質。可以肯定的是，中國憲法強調其單一制國家的特點，因此，地方政府擁有剩餘權力不大可能是當年中國政府和英國政府談判時考慮的選項。在歐盟發展過程中，他們擔心一個膨脹的歐盟可能侵蝕各成員國的利益，因此在中央地方關係中引入了附屬性原則（subsidiarity）。此原則要求，當出現爭議，分權和保證地方利益應該是優先的。
目前沒有任何資料表明，當年「一國兩制」方案制定時曾經討論過地方優先等原則。不過，從現有一些研究可以看到，鄧小平的「一國兩制」方案是憲制性安排，也就是說香港的《基本法》事實上是香港的小憲法。一方面，任何爭議都應該從《基本法》尋找出路，只有《基本法》無法解決的，才能由本地提出解決方案之後尋求中央政府的審批。另一方面，中央政府是不可以隨意改動憲制安排，不可以在《基本法》的架構上，根據當前國內政治需要（比如維護穩定等）增加一些新的要求或者收回地方政府的權限。若是如此，這會破壞了憲制安排的平衡，也會損害中國憲法和《基本法》的權威。
回到初心 再談香港未來出路
林鄭月娥不足兩年的施政，導致了香港史上最大的示威抗議活動（全球的公民運動深遠地影響了香港；比如香港的佔領中環的運動就是受到佔領華爾街運動的影響；市民愈來愈希望自治和抵制威權政府）。相信在香港內外各種局勢影響下，目前香港政府治理困局很難在短期內得到解決。
從各類民意調查的結果來看，示威抗議不完全是因為《逃犯條例》的修訂，不少人對林鄭月娥政府的民生政策也相當不滿。即使是林鄭月娥模仿新加坡政府推出更多的公共房屋和大規模填海，民眾還是認為林鄭無法平衡中央政府、香港既得利益集團（特別是房地產商）和民眾的利益。特別是近年來中央政府基於維穩的考慮，在新聞自由和法治方面有較大的管控，因此香港在此方面也受到衝擊和影響。
現在面對一個中央政府高度自信、對地方多元較不寬容的年代，香港在「一國兩制」框架下會日益艱難。相信出路還是要談到「初心」。也就是回到鄧小平所提出的「一國兩制」框架及《基本法》（近年來大陸一些學者特別是法律學者在《基本法》上做了好多個人闡述，有些還上升為官方立場，是非常不當的；法律的修訂和解釋需要經過正當的程序）。
在2017年林鄭當選之後，香港建制派重量級人物曾鈺成也說到回到初心，「若真的希望支持林鄭，就應完全放手，讓她實現港人治港、高度自治，令香港人重拾信心，否則按過往經驗，香港的局面只會更難扭轉。」
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
作者簡介
新加坡國立大學李光耀公共政策學院副教授
