就中國可持續經濟發展來說，從來沒有像今天這樣需要確立一種有效的政商關係。舊的政商關係出現了重大問題，表現為不可以持續，而新的關係尚待建立。如果不能建立一種有效的新政商關係，下一階段可持續經濟發展就會出現重大問題。中共十八大以來，政商關係改革的目標也非常明確，要從「勾肩搭背」的關係轉型到「親清」關係。
現在的問題在於如何建立這種新型的政商關係。要回答這個問題，首先需要思考舊的關係是如何產生的。把舊的政商關係所體現的種種現像簡單地統稱為「腐敗」，不足以找到解決問題的方法，更不用說確立新的制度了。只有找到了腐敗的制度根源，才能構建既能預防腐敗，又能促進政商關係的有效制度。
政商關係腐敗源於制度
政商關係的腐敗並非簡單個人層面的原因，而是植根於政府企業之間的制度關係。中國等級性市場體系是由三層市場組成的，並構成各自不同的政商關係。最頂層是在國民經濟中佔據主導地位的國有企業，海外稱之為「國家資本主義」。
最底層是由中小型民營企業組成的基層市場，海外稱之為「自由資本主義」（或者亞當斯密意義上的「自由市場」）。中間層是政府和民企的關聯企業，或者關聯市場，海外稱之為「戰略性資本主義」，或者「公私夥伴關係企業」，但也有學者常把此關係形容為「裙帶資本主義」，或者「官商勾結」。
這三個層面的政商關係出現了什麼問題呢？先說頂層的國有企業。國有企業和政府的關係非常特殊，因為國有企業本來就屬於政府。不過，企業屬於政府並非沒有政商關係。實際上，這個層面的政商關係處理不好，其政治社會意義更大，因為國企所承擔的功能不僅僅是經濟上，也是社會政治上的。在這個層面，企業的腐敗至少表現在兩個方面：
第一：表現在人事關係方面；很多領導幹部甚至是高級領導幹部都來自國有企業。實際上，在改革開放以來，國企一直是一個重要的人才培養基地。很多學者把中國的官僚體系稱為「技術官僚體系」，大多數技術官僚的工作背景就是國有企業。
從國有企業培養的高級幹部包括像周永康那樣的政治局常委。這種提拔方式不僅沒有問題，也是中國制度的強項，但有一個問題沒有處理好，那就是被提拔的幹部和原來工作的國企之間的關係。這些被提拔的幹部往往和原來的企業（系統）有關聯，這有利於他們在成為高級幹部之後培養和提拔自己的支持者，更為重要的是容易形成寡頭政治，干預國家政治。周永康的案例充分說明這一點。
第二：表現在國有資本運用方面；一些高級幹部通過這種政商關係，把國有企業的資本以不同形式投向家族、親族、朋友、支持者的企業，這是明顯的腐敗，造成國有資產的流失。也有國有企業在做企業投資決策時，僅僅是為了政治考量，毫無理性，也造成了國有財產的巨大損失。這方面既表現在國內投資，也表現在海外投資。
底層是自由市場經濟。這個層面的中小企業儘管其經濟總量並不大，但承擔着大量的就業人員，關乎一個地方的社會穩定。再者，中小企業對地方基層政府也有稅收等方面的貢獻。不過，因為這些企業經濟功能強而政治功能弱，政府和官員不會在多大程度上理會他們。
例如，中小企業不能從國有控制的銀行得到有效的金融支持，基本上處於自生自滅的狀態。在很多地方，如果法制不健全，地方的流氓地痞、豪強甚至個別政府官員會對小企業主有所企圖。除此之外，這個層面的企業基本上處於「自由」的狀態。
不當政商關係演變權錢交易
政商關係最麻煩的是中間層的市場；在這個層面，政商關係不僅不可避免，而且很有必要。一方面，企業做大了，開始需要政府的支持；另一方面，企業做大了，政府也開始對企業不放心了，需要「關照企業」。也就是說，這裏的政商關係往往有兩方面因素的結合而促成，即一些企業家的「政治企圖」和一些政府官員的「經濟企圖」。
當「政治企圖」和「經濟企圖」結合在一起時，就演變成為「權力」和「經濟」之間的交易。這種交易既可以由企業家開始，也可以由政府官員開始。企業家的動機是多重的：通過從政府「尋租」把企業做大；在有效法治缺位的情況下，尋求政治保護；通過得到政府的一個位置（例如人大、政協、工商聯組織等）追求社會聲望等等。
政府官員方面也具有很大的動機：直接的經濟利益（向民營企業要錢、入股、甚至是公開地「搶錢」）、安排子女親戚的就業、讓企業家支付子女的就學費用等等。也有一些政府官員用各種方式和民營企業「共同發展」，實現權錢的完全結合。
十八大反腐敗運動以來所發現的各種案例，充分說明了這個領域形形式式的政商腐敗關係，幾乎每一個腐敗官員背後都會牽涉出一大批企業，也幾乎每一個腐敗企業家背後都會牽涉出一大批官員。
正因為出現了如此嚴峻的問題，十八大以來才會發動持久猛烈的反腐敗運動。很顯然，國家可持續經濟發展並不能建立在腐敗基礎之上。不過，「勾肩搭背」的政商關係由來已久，要釐清政商關係並不容易。在反腐敗的強大壓力下，導致了各方的「不作為」。
改革開放以來，就經濟發展來說，中國一直是「四條腿走路」的，即地方政府、國企、民企和外資都各自扮演了重要的角色，成為推動經濟發展的主角。但現在這些主角都不那麼作為了。官僚不作為，他們不知道怎樣和企業家打交道了；國有企業也有同樣的行為。民營企業家或者因為失去了直接的政治支持，或者因為過去的不當行為，而對未來產生深刻的擔憂和不確定性，於是紛紛出走國門。這三者的行為所造成的總體經濟環境，也影響到了外資的行為。
在任何社會，企業無疑是經濟發展的主體。這些年來，人們一直在討論中國是否會陷入「中等收入陷阱」的問題。根據日本和亞洲「四小龍」（韓國、新加坡、香港和台灣）的經驗，在逃避中等收入陷阱過程中，處理好政府和企業之間的關係最為重要。這些亞洲經濟體之所以能夠逃避中等收入陷阱，其中一個主要的原因在於政府的經濟作用，而政府的經濟作用是通過政府和企業之間的關係而發揮的。這就是學術界多年來所討論的東亞「發展型政府」的由來。不過，在這些經濟體中，政商關係也產生了重大的腐敗。日本早期的政商關係相當腐敗，即政治人物、官僚和企業之間形成了「鐵三角」關係，後來通過大力改革才改善了關係。韓國也有類似的情形，但缺少有效的改革，直到今天都沒有解決好政商關係，導致歷屆總統都沒有很好的「下場」。香港和新加坡則是兩個相對成功的例子，比較好地解決了腐敗問題。非常有意思的是，新加坡是一個國有企業（政府關聯企業、政府投資企業）佔據主導地位的經濟體，而香港則是一個民營企業佔主導地位的完全自由經濟體。
有效政商關係需要制度配合
新加坡的案例說明了，並不是國有企業都是會腐敗的，問題在於如何設計一套有效的制度。不過，與新加坡不同，對中國來說，國企的最大腐敗莫過於其成為政治寡頭的經濟基礎。這方面，前蘇聯和今天的俄國有很多的經驗教訓。在蘇聯時期，強大的國有企業幾乎壟斷了國家所有的經濟空間，造成了方方面面的壟斷。蘇聯的國民經濟最終在美蘇冷戰期間走向軍事化，和國企壟斷密不可分。
蘇聯之後，直到現在，俄羅斯仍然沒有解決好這個問題。葉利欽時期由國企通過私有化轉型成為寡頭，對國家政治構成了威脅。今天的普京也只是通過打壓「異己」的寡頭，而支持「親己」的寡頭以維持局面。中國如果要預防寡頭，可能要對國企「做強做大」做一科學和深入的認識。
「做強做大」並不是說國企要佔領經濟空間的各個方面，而是要在特定的領域，例如自然壟斷、關鍵的產業、關乎社會公共品的產業，國企發揮強大的作用。即使是在這些領域，仍然需要建立反壟斷機制。同時，國企也應當和民營企業確立邊界。
在中間層面，要建立「親清」的政商關係就要處理好幾對重要關係。其一，企業主和企業之間的邊界。現在的情況是，企業家一出事情，整個企業就會受到影響，甚至被停業和關閉。如何使得企業不受重大影響？這方面國外有很多好的經驗可以參照。
其二，企業和政府的邊界；最主要的是要建立政府和企業作為兩個實體之間的關係。現在的政商關係並不是兩個實體之間的關係，而是企業家個人和政府官員個人之間的關係。這種關係表現為不可繼承性，從而也是持續的腐敗，因為每一代企業家都要通過自己的努力來培養和政府官員的關係。這客觀上在各個層面造成了人們所說的「一朝天子一朝商」的局面。
其三，產業政策和企業的關係；政府掌握產業政策，企業執行。產業政策影響着國家巨量財力的使用，如果決策和執行不當會產生很大的腐敗。政府官員要尋租，經常把資金投向自己有關聯的企業或者自己的「金主」；企業要尋租，尋找和政府官員的關係來獲取產業政策中的巨大利益。這裏，建立公開、透明的產業制度及其產業實施制度是關鍵。
此外，政府官員的「下海」問題也是必須面對的。對現行官員必須實行嚴厲的管治，確立有效的「利益衝突條例」，防止官員對企業的利益輸送。這方面，各地隨着反腐敗機制的建立，會得到相當的改善。不過，對一些退休官員在企業兼職的問題，可能需要考量。一方面很難禁止，同時也可以利用這些官員的豐富經驗來促進經濟發展。這方面，很多國家也有很好的經驗可供參考。
在底層中小企業領域，政商關係也極其重要。大多創新都發生在這個領域，是培養新企業和企業家的領域。這個領域政府的支持很重要。第一、金融。金融業需要結構性改革，需要專門為中小企業服務的中小銀行或者金融機構。第二、技術創新的保護，表現在知識產權的保護。
現在中小企業的很多技術要不被抄襲，要不被大企業買斷而「消失」。技術被抄襲就會影響創造者的動力，這點容易理解。大企業收購技術的動力則經常被忽視。這在互聯網領域表現尤其明顯，很多所謂的「風險投資」不是為了培養新企業，而是防止新技術對現存企業的壟斷地位所可能帶來的風險。因此，所謂的「投資」實際上阻礙了經濟和技術的進步。
今天，中國已經進入從中等收入社會邁向高收入社會的過程，也是需要確立有效政商關係的時候了；沒有有效的政商關係，這個過程會很難完成。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
