在中國政治中，自古至今，對政策執行者（無論是中央官僚還是各級地方官員）來說，存在着兩種責任，這兩種責任的平衡關乎着國家的治與亂、和諧與衝突、發展與滯漲、整合和分裂。
第一種責任就是平常所說的「對上」的責任，就是對中央政府或者上級政府的責任；第二種責任就是平常所說的「對下」的責任，就是把官員自己所轄的地方發展好和管理好的責任。相應地，兩種責任也產生了兩種忠誠，對上的忠誠和對下的忠誠。
在任何社會，對上負責的重要性是不言而喻的。不管什麼樣的政體，不管什麼樣的時代，上下級之間都存在一個秩序，沒有這個秩序，就稱不上是政體。上下級秩序尤其對中國那樣大的國家來說尤其重要，沒有這個秩序，命令無以執行，政策無以實施，更不用說是國家的整合了。在當代中國，這種責任也經常被稱為大局意識或者大局觀念。
應當強調的是，對上責任並非是對任何一個領導人本人的責任，而是對上級領導人所代表的利益的責任。不過，在實踐中，這兩種利益有時候並不容易區分，對上責任被理解成對領導人個人的責任，對上忠誠被理解成對領導人個人的忠誠；一旦這樣，就不僅會導致上下級之間的人身依附，同時更重要的是失去了對整體利益的追求和忠誠。
對下的責任更為重要，因為簡單地說，對下責任是對上責任的基礎。中國在理論上是中央集權制國家，這決定了無論是官僚機構還是地方政府都被視為是中央的派出機構，僅僅是中央政策的執行者。不過，這種看法並不那麼科學，因為中國地方的差異性巨大，就需要地方官員發揮主觀能動性，根據地方的條件來制定地方政策或者修正來自中央的政策。儘管一個國家並不是各個地方的簡單相加，但如果地方發展和治理出現問題，國家總體肯定是要出問題的。
不難理解，就國家總體而言，「對上」和「對下」的兩種責任不僅不是矛盾的，而且可以有高度的一致性。就中央和上級來說，儘管要着眼於國家整體利益，但國家的整體利益需要通過地方政府或者各級官僚機構來實現；對地方來說，局部利益也同樣重要，只要是在國家整體利益的構架內來追求局部利益和管理局部，那麼整體利益自然就可以實現。
就政策執行者來說，如果光對上負責，那麼地方利益和地方差異性必然被忽視，發展和管理必然會出現問題。在中國這樣的中央集權制國家，光對上負責的可能性遠遠大於光對下的可能性。人們可以理性地假定，官僚和地方官員必然會犧牲部門和地方利益，來滿足中央和上級的利益，因為官僚和地方官員的升遷取決於中央和上級，而非同級官員和老百姓。更為重要的是，在這樣的情況下，官僚和地方會出現「懶政」，他們不用發揮主觀能動性，光做一些會使中央和上級「高興」的事情就行了。這樣，政績工程、假信息、瞞上欺下等現象必然盛行起來。
但如果官僚和地方官員光對下負責，不能對上負責，地方可能發展了，但整體利益甚至國家的統一也必然產生問題。歷史上，這樣的情況也層出不窮。每當中央政府弱化，尤其是皇朝解體的時候，地方必然產生封建割據。1930年代的軍閥割據時代，一些地方的經濟發展和治理也相當好，但國家整體利益則蕩然無存，不僅內戰不斷，更無能力對付外敵。
集權與分權之間難處理
因此，對中央執政者來說，一個極其重要也極其難以處理的就是集權與分權之間的關係，太集權和太分權都會出現災難性後果，理想的則是實現兩者的相對平衡。如上所說，如果太集權了，就會導致官僚和下屬只承擔對上的責任而忽視對下的責任。官僚和地方官員就會盲目地順從中央和上級，不知道如何有效地對地方進行治理，時間一長就會出現非常糟糕的局面。
歷史上，宋朝開始中央集權，導致地方官員不用通過自己的思考來做事，同時地方權力也不足，遇到困難和危機時高度依賴中央，沒有自救的力量。因此，蒙古人一打進來，各地方沒有力量自我保護，皇朝就輕易解體，並且再也沒有力量來恢復元氣了。相比之下，唐朝比較分權，地方力量比較強大，地方官員的責任也相對較大。儘管也發生了安史之亂這樣的危機，但之後各地仍然能夠比較快地恢復過來。
另一方面，如果太分權了，地方就會坐大，就會強化官僚和地方官員的地方利益觀念，失去大局意識，結果也會產生很糟糕的結局，即地方主義的崛起，破壞國家的整合，甚至導致國家的解體。
這裏討論的種種歷史上曾經發生過的局面，其實離人們並不很遠。1978年改革開放之後，尤其在1980年代，人們討論最多的就是集權和分權的困境，即「一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收」的惡性循環。這種惡性循環不僅表現在中央和地方關係，也表現在其他各個方面，包括政府與市場、國家與社會等關係上。
但經過1990年代以中央集權為目標的改革（例如分稅制），1980年代過分分權的狀態得以改變，也的確解決了一些問題，因此之後人們似乎不那麼頻繁討論這個惡性循環了。不過，這並不是說這些現象已經消失了。事實上，這個惡性循環仍然存在，只是變了形態，通過其他方式表達出來。
十八大前後所發生的就顯然是這種循環的表現。十八大之前的很多年裏，因為過於分權出現了很多問題，甚至導致了不小的政治危機。在頂層，因為黨內民主機制的不健全或者制度化程度過低，黨內分權導致了政治學裏面所說的寡頭政治的崛起，也就是人們平常所說的黨內的「團團伙伙」。周永康、令計劃和軍隊的徐才厚、郭伯雄等可以說是典型的政治寡頭主義。
分權造就寡頭政治 十八大後須集權
寡頭主義的崛起損害黨的整體利益，威脅到執政黨的生存和發展。在地方則表現為地方主義。地方之間的互相競爭不可避免，競爭促成地方官員能夠有效利用地方的比較優勢、發揮主觀能動性通過改革來發展地方。不過，在大部分時間裏，地方競爭只是政策之間的競爭。
但十八大之前的地方競爭則大大超越了簡單的政策領域，而涉及到「走什麼道路」的問題。當時重慶所發生的就是這種情形。再者，因為過於分權，黨內責任成為大問題，即造成了這樣一個局面：集體領導變成無人領導、集體負責變成無人負責。這樣，黨內各方面就出現失控狀態，尤其在腐敗方面，十八大之後反腐敗運動中那麼多大大小小的官員落馬是有其背景的。
正因為十八大之前過於分權所造成的種種問題，十八大以來就出現集權趨勢。無疑，集權並非領導人的個人選擇，而具有必然性。不管誰當政，只要具有國家整體利益和執政黨整體利益觀念，都會通過集權來解決這些問題。當然，是否能夠集權又是另一件事情。歷史上，分權出現了大問題，但中央政府已經沒有能力再集權的例子比比皆是。
但是，集權也產生了其自身的問題，主要表現在幾個方面。第一，集權成為大趨勢，中央一集權，各級官僚機構、各級政府也跟着紛紛集權，並且一些地方出現集權競爭，導致一些領域出現了過度集權。這種集權趨勢需要在出現問題和遇到反彈之後才能得到糾正。但很顯然，從出現問題到反彈再到糾正，需要很長一段時間，這期間就會產生很多問題。第二，一些新設立意在防止腐敗的制度（主要是監察體係）確立了，但因為很多細節沒有到位，也是因為新制度的運作需要一個「試錯」過程，也呈現為「集權」現象，因為一般來說，在起始的一段時間裏一些執行者不能領會新制度的精神、其執行過於機械，導致新制度對官僚和地方官員產生過度的、不必要的壓力。第三、在集權大趨勢下，官僚和地方官員產生自我的恐懼感，自我放棄權力，應當行使的權力也不敢行使。這就造成了前面所討論的只對上負責、對下則缺少積極能動性的現象。
中國官員兩極 改革艱難或不作為
今天，中國的官僚和地方官員出現了兩極化的現象。對一些官員來說，現在是做事情最難的時候，因為集權，他們一方面感到沒有足夠的權力來做事情，另一方面一旦要做些事情，尤其是比較難的改革，那麼就會面臨各方面的壓力。但對一些官員來說，現在也是最好混日子的時候，那就是「不作為」，平平庸庸，準時上班、準時下班。而另一些官員則唱唱贊歌、說些上級領導喜歡聽的話，這要比推進真正的改革容易得多。
正如分權狀態所出現的現象，集權狀態下所出現的這些現象也是可以理解的。不過，很顯然，這種現象既不符合國家的整體利益，也不符合局部和地方利益。從歷史經驗看，如果這種現象長期繼續下去，就會造成更多問題的積累，甚至導致大的危機。
這種情況就是上面所討論的官僚和官員必須承擔的兩種責任之間失衡的產物，而兩種責任失衡的背後就是集權和分權的失衡。因此，要達到兩種責任之間的平衡，首先就必須在集權和分權之間尋找到新的均衡點。歷史地看，分權之後必然要進行適當的集權，集權之後必然要進行適當的分權，這都是常態，即所謂的矯枉過正。
對中央政府和上級來說，必須要為中央官僚和地方官員履行這兩種責任創造制度環境。儘管中央政府要根據實際情況的變化來調整分權和集權，但分權和集權之間需要相對穩定的邊界，沒有邊界，政策執行者就會無所適從。再者，無論是兩者的邊界還是這兩種責任的履行，都必須引入法治，用法治來規範中央和地方關係，用法治來保障這兩種責任的到位和落實。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
