「粵港澳大灣法治特別合作區」，相信對於絕大部分港人和學者都會感到陌生，但此法治特別合作區的構想，估計會成為中央與粵港澳地方政府共同主導大灣區發展頂層設計中的一項「制度創新」。有關建議見諸中國社會科學院法學研究所所長李林，發表在內地《中國評論》月刊1月號的文章，題為〈粵港澳大灣區建設的法治問題〉。作者李林在文中表示，要從根本上解決大灣區建設的法治體制機制問題，有需要進一步解放思想、革故鼎新，來一場國家治理領域的深刻改革，構建新時代粵港澳大灣區戰略合作的法治新平台。
他表示，特別合作區的初步設想是：在一個國家原則和法制統一的憲制基礎上，根據中央同意及其憲制安排，粵港澳三地「讓渡出部分立法、執法、司法等權力，共同組成粵港澳大灣法治特別合作區，制定共同的法律規則和制度政策，就大灣區建設涉及的經濟發展、金融、人才、科技創新、知識產權、環境保護等地方性事務或事項，實施法治引領、規範、促進和保障」。
特別合作區法治決策方面，李林提出可建立由「中央政府指導下的粵港澳領導人合作協商決策機制，三方地位平等，權力平等，民主協商，達成共識，共同作出決策」。特別合作區立法方面，李林提出「建立粵港澳三方合作立法機制，成立合作立法委員會，就地方立法職權範圍內的大灣區建設有關的共同事項，共同實施粵港澳合作立法」。
在特別合作區的執法和司法方面，他提出立足於粵港澳的行政區劃和法治基礎，可考慮根據4項基本原則進行執法活動和司法管轄，即以屬地管轄為主、屬人管轄為輔的原則；有利於刑事被告人的原則；涉及國家主權、國防、外交等中央事權的除外原則；粵港澳三地執法、司法通力合作原則。
5年內可實施短期法治應對
但李林卻同時指出「由於粵港澳大灣區建設逼在眉睫、時不我待，而破除或者跨越有關法律的體制性機制性障礙又需要時日，有些法制壁壘的破除還需要很長時間，遠水不解近渴」，因此他認為應當從實際出發，着眼於5年內可操作、可實施的短期法治應對，循序漸進。這包括──
首先，優先考慮將國家政策、行政協議和大灣區立法並舉，成為實現大灣區建設「有法可依」的突破口。對此，筆者的理解是，為提供或造就今次廣深港高鐵香港段「一地兩檢」的法理基礎，北京已採用了此辦法。還記得香港法律界在高鐵建造期間一直質疑，讓大陸執法人員在西九總站內地口岸執行大陸法律，是違反《基本法》大陸法例不在港實施的規定。而北京的做法是先讓特區政府和廣東省政府就有關出入境達成合作安排，再提請人大常委作出決定批准及確認此合作安排合乎憲法和基本法，然後由香港特區透過本地立法實行。
第二，李林指出，與此同時也需加強立法方面的研究。具體建議是採取中央立法、地方立法、合作立法等方式。在中央立法方面，是全國人大及其常委會採取框架立法、原則立法方式，把大灣區建設的大政方針和重大問題法律化；二是根據《立法法》規定，全國人大及其常委會採取授權立法決定方式，授權粵港澳的立法機關聯合，或分別就大灣區建設所急需的法律，進行授權立法；三是國務院依照其職權，採取制訂行政法規方式，對大灣區建設的某些事項（如人才、資金、流通、就業、產業等）進行專項立法，重點突破和推進。
地方立法層面，李林指出粵港澳三地可採合作立法或分別立法模式：「如果合作立法的體制性障礙太多，難以克服，現階段也可以採取粵港澳三地就同類事項分別同步立法的方式，但立法時間上要盡可能同步進行，立法內容上要盡可能大同小異，在程序上要盡可能簡便易行。」
第三，糾紛解決，李林表示在現行憲制和法治體制下，對於涉粵港澳的刑事和行政案件，由於相關法律制度和實施機制相對成熟，因此可根據新形勢做出適當調整完善，繼續沿用。對於涉粵港澳的經濟、民事、知識產權等糾紛矛盾的解決，應當堅持「3個盡可能」：一是盡可能發揮民間調解、行政調解和聯合調解的調解功能；二是盡可能強化法律文書公證、民商事仲裁機制等非訴訟渠道；三是盡可能避免對簿公堂，法院訴訟是迫逼不得已的最後選擇。
褪色的一國兩制
李林的文章，若干程度上是中山大學法學院副院長張亮及該學院博士研究生黎東銘去年發表題為〈粵港澳大灣區的立法保障問題〉的延續和具體化。兩名作者在文中表示，類似的「區域合作法」，解決的實際上是中央和地方關係及地方和地方關係問題，涉及一國主權下的國家結構形式內容，並非屬於中央授予特區的自治權，不應屬特區自治範圍。
但無論如何，上述多名內地學者的思路存在不少令人可質疑之處，使人們對一國兩制性質起了變化的憂慮。首先，國家政策、規劃、行政規定、地方政府之間的協議是否就是「法」，或如李林所說，在這裏「有法可依」的「法」是「一個廣義的借用概念，包括政策、規劃、協議、法律法規等形式的官方文件」？第二，對於這些法的執行是否存在上訴機制？第三，要特區政府「讓渡」出來的政策範疇和範圍是什麼？與基本法列明的高度自治是否有矛盾？第四，香港作為一個高度國際化城市、國際金融中心，外資、外國政府和在港生活及工作的外國人又如何看待這轉變？
改革開放以來，香港和華南地區通過市場機制，形成今天優勢互補的格局。新的發展階段是要強化中央和地方政府的角色，而整個規劃過程卻鮮見市民參與，這包括對發展目標及出台政策對香港法治和市民生活影響的釐清。要政策有效實施，市民的參與和支持不可或缺，而諮詢更是香港政策制訂過程的一個重要組成部分，我們應要求粵港澳大灣區規劃採取同樣程序。
原刊於《明報》，本社獲作者授權轉載。
