精准扶貧是近年來中國高層的重要政策議程之一。自改革開放以來，扶貧成就一直是中國的驕傲。在短短數十年裡，中國已經使得近7億人口脫離絕對貧困，為世界反貧困史上的奇跡。不過，新的反貧困運動仍然必須，因為全球化已經在全球範圍內導致收入分化和社會不公平，社會矛盾激化，出現不穩定。
從這個角度來看，精準扶貧是中國政府保護社會的最基本手段。也就是說，扶貧的基本目標是實現基本社會公平和正義。任何社會都需要尋找有效的手段去實現社會公平與正義，但世界上並不存在一種普遍有效的手段。
就中國來說，扶貧這個抓手極其重要，也經常被視為是中國制度的強項。儘管這麼多年來，中國在扶貧方面取得了很大成就，積累了寶貴經驗，但每一個新階段，當出現新貧困情況的時候，就要尋找新的方法。
不過，任何一種特定的扶貧方法，在執行過程中也會出現問題，需要隨時加以糾正。近年來的精準扶貧方法也不例外。
鑒定貧困的困難之處
一個顯著的問題就是，精準扶貧能否實現原來所設想的基本社會正義呢？從這些年的經驗來看，已經出現了一些問題，有些地方這些問題甚為嚴重，如果不糾正，不僅難以實現基本社會公平和正義，反而會惡化形勢。
在精準扶貧中，最重要的就是對貧困的鑒定。有幾個因素表明這是一件相當困難的事情。
第一，信息問題，如何收集、鑒定、處理信息。在農村並不存在精確的信息，例如有關資產（房屋）、牲口、土地、家庭成員、健康、教育等等方面的信息即使存在，但鑒定者具有很大的主觀性。
第二，基層政府和社會往往脫節，沒有足夠的能力掌握精確的信息。因為精準扶貧是自上而下，官員最終需要依靠地方強人來掌握、鑒定和處理信息。這種情況就非常有利於地方強人。近來，有關部門也引入外來人員對實際貧困進行調查。不過，這裡出現的問題更多。
一方面，因為並不存在對這麼大規模的扶貧進行科學調查的人才，實際上往往派毫無實際經驗的大學生入村調查。另一方面，因為問卷調查的設計者完全脫離中國農村的現實（尤其是農民的理解水平），導致農民無法回答表中的問題，從而變成調查者自行填表。因此，有人戲稱，精準扶貧已經演變成為了精準填表。
第三，正因為農村存在強人（甚至村霸）因素，扶貧往往演變成扶富，即扶貧的大部分好處流向了地方強人（幹部、幹部家庭成員或者親戚朋友、村霸等）。在基層，黑白兩道經常競爭分配來自上面的利益，甚至導致衝突。扶貧演變成扶富的另一個因素，是對脫離貧困時間上的限制。
扶貧追求效率，就是要促成貧困者盡快脫貧。在執行過程中，扶貧者對那些真正需要幫助但很難脫離貧困的家庭或者個人並不感興趣，而只對那些很快就可以脫離貧困、甚至並不是那麼貧困的家庭和個人感興趣。
第四，扶貧繁瑣的手續。在一般情況下，在中國社會，貧困並非一件光榮的事情，但鑒定貧困則有做不完的手續。因為得到的好處並不多，即使是貧困戶對此也不那麼感興趣。在基層，老百姓普遍相信，真正大的利益不會通過這種正常方式來分配。
所有這些因素無疑會影響社會公平的實現。此外，精準扶貧也產生新的問題。因為精準扶貧基本上是一種財富再分配，就存在着一個分配給誰的問題。因為是通過分配方式進行，經常會導致村民階級的再分化，產生新一類型的社會不公平，表現在不同宗族之間、家族之間、村民群體之間。
一旦涉及利益分配，這些傳統的因素和新產生的因素都會捲入進來。這樣很容易產生新的認同政治。在很多地方，社會對基層官員的信任度本來就不高，精準扶貧是一種新的政治，搞不好造成新的隔離和新的對立。
這種情況在少數民族地區更會造成新的民族對立。新疆、雲南、四川等少數民族密集的地方，精準扶貧很難逃避民族矛盾。實際上，對民族幹部是一個很大的考驗。不難理解，這些幹部必須面臨照顧哪一個民族的問題。即使民族幹部在分配扶貧資源上不偏不倚，做到盡量公正，但不同民族成員總會有不同的看法。
一些民族成員會問，為什麼這個民族得到多而我們這個民族得到少？他們總是相信民族幹部把大量的好處分給了自己所屬的民族，而自己受到歧視。實際上，這種看法在基層很普遍。因為幹群關係的緊張和互不信任，很多人都會認為，只要和上面（指政府和政府官員）有關係，就會得到好處；否則就沒有。
也必須注意到的是，精準扶貧很難覆蓋到另外一個龐大的群體，即農民工。中國農民工的數量，比較有共識的估計是有2億7,000萬。這個群體也很難說都是貧困人口，實際上他們因為外出務工，經濟情況比留在農村的人口會好一些，因為有能力的人才出去打工。不過，也不能否認他們之中很多人已經淪落為城市新貧困人口。因為他們生活在城市，在農村推行的精準扶貧不會考慮到他們；同時，他們也沒有城市戶口，在城市推行的精準扶貧也不會考慮到他們。
今天，第一代農民工逐漸老去，在城市裡的是第二代和第三代農民工，他們在城市出生、長大和生活，沒有農村生活經驗，沒有任何回到農村的意願；即使回去了也做不了農活。也就是說，不管怎樣，他們中的大部分都將長期生活在城市，而沒有城市戶口。在很大程度上，這個群體甚至較之農村的貧困人口和城市的（具有城市居民身份）人口更為重要。一旦他們淪落為城市貧困人口，他們便有了很強的政治意義。
扶貧的可持續性是關鍵
此外，精準扶貧的實施機制也需要改進。因為是國家動員型的反貧困運動，可持續性往往成為一個重大問題。這裡有幾個問題需要考量。第一、基層幹部考核問題。基層幹部是實施精準扶貧的主力，為了有效推進精準扶貧，在很多地方，脫貧成為考核幹部的最重要的指標。經常的情況是，在貧困現狀不能改變的情況下，幹部就不能被提拔，不能換崗。這導致了至少兩個合乎邏輯的結果：
首先，這種巨大的壓力為幹部造假提供了有效的動力機制。一些幹部抱着趕緊脫貧和趕緊走人的態度，在扶貧方面造假。儘管現在也在實行扶貧的責任制，幹部在提拔時上級部門可以回溯到他們以前的成績，不過很多幹部只看眼前的利益，而不會考慮長遠的利益。其次，與之相關的是，幹部往往採用用盡現有所有資源的辦法來體現自己的政績。因為要盡快脫貧，幹部往往千方百計動員一切盡可能的資源，而這種動員是否可持續不是他們所要考慮的。這樣，他們往往把債務和問題留給後來者。
第二、幹部任期過短，也造成短期行為，不利於扶貧的可持續性。近年來，幹部加速輪換，往往是兩年左右的時間就被調離。一些幹部赴任的時候，帶去很多項目（往往通過政商關係，例如帶去一些商人搞當地建設），但都還沒有做完就被調離。這種因為頻繁人事變動所造成的浪費和腐敗是驚人的。
如果讓他們在一個地方繼續下去，他們的確也有做好的可能。因為是短期，一些幹部就變得好大喜功，不講市場規律，一會兒叫農民種植這種經濟作物，一會兒叫農民種植那種經濟作物，造成了農民和國家雙方的損失。因為不講市場規律，所生產產品往往賣不出去。由幹部推動的農業生產項目全國到處開花，但並沒有很多比較成功的例子，更多的例子是失敗的。
對任何國家來說，扶貧都是一個永恒的事業，因此扶貧的可持續性非常關鍵。在基層，一些有識之士已經開始擔心，這樣大規模的扶貧，儘管可以出現正面的短期效應，但在資源耗盡之後又會出現什麼樣的情況呢？如果沒有充足的資源來繼續扶貧，返貧情況會變得很嚴重。這種情況在全世界各國扶貧歷史上都發生過。也同樣需要注意的是，扶貧引發的基層政治有可能導致基層政權的進一步弱化。
可以預見，在接下去的一段時間裏，隨着「拍蒼蠅運動」，即基層反腐敗運動的推展，基層扶貧幹部會面臨更大的壓力。如果基層反腐敗也是通過基層幹部之間互相揭發和告發，或者號召民衆來揭發和告發，基層幹部之間的互相怨恨和民衆對基層幹部的怨恨，也必然會利用這次機會爆發出來。如果這樣，一場四清式社會運動也是會爆發出來的。
精準扶貧需要很多條件，如果可以順利實施，也會是一個扶貧歷史上的奇跡。新加坡是一個很好的例子。新加坡的扶貧以選區為單位，選區議員的一項任務是找出真正需要幫助的人（窮人）。新加坡沒有實行西方那樣的具有普世性的福利制度，因為從西方的經驗看，普世性的福利制度往往導致濫用。但新加坡成功故事背後是有很多條件的，其中幾個條件非常重要。
第一，基本的社會福利政策的到位，包括住房、醫療和教育。在新加坡，80%多的公民居住在政府組屋。
第二，健全的財務制度，政府知曉每家每戶的經濟狀況。
第三，透明的制度，在每一個選區內大家都互相了解。
第四，不腐敗的官員隊伍。
在很大程度上，新加坡之所以能夠這樣做，是因為其城市國家的性質所致。相比之下，中國至少到現在為止，所有這些制度儘管在發展，但仍然處於早期階段。不過，隨着技術條件的改進，中國也可以完善這些制度，只是需要很長時間。
實際上，中國也需要在總結上世紀80年代以來的扶貧經驗基礎之上，考慮其他更符合國情和社情的方法。扶貧需要考量到很多的大發展趨勢，包括政府責任、社會流動、基本人權的實現等等。簡單地說，政府有責任促成所有其管轄下的居民（無論是流動人口還是固定人口）基本公民權的實現。
如果從這個角度來看，中國可能需要實行更具普惠性質的社會政策。這就需要提高政府社會政策的統籌級別。到現在為止，中國的統籌只是市一級，連省一級統籌都還沒有實現，更不用說國家一級了。
從這個意義上說，中國只有市民，而沒有公民。發達國家甚至很多第三世界國家，基本社會政策都是國家統籌的。中國的國家統籌不是不能實現，而是一個思想意識問題。早期經濟社會發展水平不高，低級別的地方化統籌不可避免。
但經過數十年的快速經濟發展，現在已經具備了足夠條件來提高統籌的級別。這需要通過頂層設計來達成，逐步地從市一級提升到省一級，最終實現國家層面的統籌。統籌制度建設對扶貧所帶來的效果，會遠遠超越80年代以來到現在為止的各種扶貧方法。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
