無論從哪個角度看，今天中國民營企業的重要性是不言自明的，也就是中國說的「五、六、七、八、九」，即民營經濟貢獻了中國50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創新成果，80%以上的城鎮勞動就業，90%以上的企業數量。在世界500強企業中，中國民營企業由2010年的一家增加到2018年的28家。
但同時，在數字上如此重要的民營經濟，基礎似乎仍然極其脆弱。一有風吹草動，民營企業就變得極其不安。今天世界地緣政治劇變，各國企業面臨巨大的不確定性。愈來愈多的政府轉向內部優先的發展政策，希望在把握不定的國際環境下實現內部的可持續發展。因此，各國政府也在努力改善內部經濟環境。
從原則上說，中國也是如此。中國歷屆領導人一直強調，中國對世界的最大貢獻在於內部的可持續發展。因為民營企業的上述重要性，中國也更為迫切地必須改變民營企業的營商環境。不過，事實上並非如此。近年來，內部環境的變化對民營企業產生愈來愈大的壓力，構成了愈來愈大的不確定性。
就內部環境而言，民營企業到底面臨怎樣的挑戰？政府又如何作為來幫助民營企業應付這些挑戰？政府有哪些方面可以繼續檢討自身的不足，以改善民營企業的營商環境呢？
民營企業需法制保障
正如在其他任何國家，營商環境是一個複雜的系統。不過，在中國的特殊環境裏，人們在討論這個問題時至少必須思考如下幾個方面的問題，包括意識形態傾向性、法治環境、國有與民營企業之間的利益衝突、政府的改革及其政策偏好。
自改革開放以來，中國的民營經濟得到了快速的發展，執政黨也與時俱進，已經從憲法和意識形態各個層面賦予民營經濟合法性。無論是民營企業的產權、民營企業家的財產，還是個人身份，都有各種法制和制度的保障。在各國，以基於憲法的制度保障是最為基礎和有效的保障。為什麼有了憲法上的保障，中國民營企業家還面臨多方面的不確定性呢？
一種主流解釋就是中國的法治程度低。法治程度低表現在多方面，包括：一、很多領域法律仍然缺位，無法可依；二、法律缺少細節，法律猶如政策，缺少可行性；三、有法不依，儘管有法律，但沒有人執行，或者執行者不夠專業；四、遇到各種阻力，一些法律很難執行下去，甚至執行不下去。
這種解釋當然沒有錯。問題在於法治建設是一個長遠的事業，不可能一蹴而就。即使在西方，近代法治系統的確立也經歷了漫長的歷史，且不說其還有古希臘和羅馬的法律傳統。中國文化本來就缺失西方那樣的法制文化，儘管改革開放以來一直在努力建設法治，但一個完善的法治體系的建設會是漫長的。法治並不僅僅意味着一套完整的法律制度的存在，更重要的是全體國民（包括執政者和人民）對法律及其精神的認同。
就對民營經濟的影響來說，法律的確重要，但更為重要的是意識形態「風向」。在一些人那裏，法律競爭不過根深蒂固的意識形態，非常不利於民營經濟的左的意識形態經常回歸，導致民營經濟的恐慌。實際上，在1992年中共十四大確立的「社會主義市場經濟」，已經賦予民營經濟意識形態的合法性。
從經驗來說，中國也已經形成名副其實的混合經濟體。然而，一旦左的意識形態回歸，民營企業就躁動不安。例如，前段時間中國甚至出現了「民營企業還有存在的必要嗎？」的討論，有關方面沒有及時給予正確的引導，導致民營企業的恐懼。最終，中共總書記習近平幾次親自出面安撫民營企業，事情才算平靜下來。
民營經濟為什麼對意識形態導向具有如此敏感性？這也不難理解。中國改革開放前所秉持的意識形態，不僅沒有民營經濟的合法性，而且從長期看，私有經濟是要被消滅的對象。改革開放前很長時間對民營經濟的政策和實踐，很多民營企業家記憶猶新。在一些人的意識裏，民營企業只是政府為了發展經濟的一種臨時手段，而非永恆的常態。
很顯然，他們並沒有從憲法和法律的層面來理解民營經濟的合法性，而是從以往舊的意識形態的角度來看問題。不過，這也的確說明了一個重要問題，那就是憲法、法律和意識形態之間仍然存在着不一致性。
公私夥伴關係面臨挑戰
再者，混合經濟在實際操作層面存在諸多問題，尤其是產權和邊界的不明確性。從結構上說，中國的混合經濟體由頂層國有資本、底層民營資本，以及國家和大型民營企業互動的中間層組成。中國近代有三類企業之分，即官辦、官督商辦、商辦，轉換成今天的術語，即國有資本企業、國有和民營混合資本企業、民營資本企業。其中，國有資本和民營資本這兩層產權明確。
儘管這兩層各有各的問題，但因為產權清晰，問題是內部的。中間層最容易出問題。近代，稱這類企業為「官督商辦」，其政策思路是明確的，但在實際操作過程中問題層出不窮，最後不了了之。
今天這類企業在進行「公私夥伴關係」（PPP）的改革。但從經驗來看，這一改革並不容易，因為其中隱含諸多不可避免的矛盾。公私夥伴關係在西方很普遍，也比較容易執行，這是因為在西方產權概念清晰，並且有法治作為保障，執行起來不難。在中國，這種關係很容易變形。
儘管有關部門也一直在強調政府在處理國有企業和民營企業關係過程中的中立性，在法律上也可以規定兩者的平等性質，但在實際執行層面很難做到。很顯然，國有企業與民營企業的政治地位不同，所能得到的各方面支持（從政策到金融）也不是任何民營企業所能比擬的，所以很難做到在法律面前的平等。
公私夥伴關係的改革使得一些企業家想到了1950年代「公私合營」的教訓，因為公私合營很快就走向了國有化，民營企業很快就變成了歷史。儘管今天的公私夥伴關係絕非公私合營，但在公私夥伴關係裏，的確存在國有資本和民營資本對控制權的競爭。這種競爭是不可避免的。國有資本管理者有很強大的動機來爭取控制權，因為一旦投資失誤或因為其他原因，就必須擔負起責任。
自反腐敗運動以來，國家愈來愈強調公職人員的責任，而且是終身責任。在這種情況下，國有資本的管理者想方設法規避對民營企業投資的風險，其中最有效的方法便是取得公私夥伴關係中的控制權。不過，一旦國有資本取得控制權，就勢必和公私夥伴關係的初心背道而馳。如同其他國家，公私夥伴關係的優勢在於私人資本的效率和效益；如果國有資本佔據主導地位，公司的運營又變成了國有企業的邏輯。
這裏又涉及國有企業改革的方法問題。中國存在「三層資本」結構，但對資本的產業領域分布沒有明確的規定。如果國有資本和民營資本之間的競爭不可避免，就要思考產業領域問題。如果在同一個產業領域，民營企業如何與國有企業競爭？如上所說，即使兩者在法律層面是平等的，但在實際操作過程中很難平等。
從經驗來說，也是如此。在國有企業佔據主導或壟斷的領域，民營企業都沒有發展起來。中國的互聯網產業大多屬於民營企業，因為這個領域本來就是新生事物，國有資本缺位，給了民營資本足夠的空間。還有民營企業的很多空間是上世紀90年代朱鎔基民營化改革的產物。民營化本身儘管也出現了一些短期問題（主要是失業或當時的下崗），但如果沒有民營化的改革，就不可能造就今天人們所看到的三層資本結構。
還有一個便是空間問題。不難發現，在國有企業佔據主導地位的地方，民營企業發展不起來；但在三層資本分布比較均衡的地方，各類企業發展得很好。前者如東北，因為國有資本和企業佔據絕對主導地位，民營資本和企業缺少空間，不僅民營經濟發展不起來，國有企業也舉步維艱。後者如廣東和浙江，三層資本分布合理，民營資本和國有資本分工合作，經濟發展情況遠遠好於其他地方。
政府過度關心帶來壓力
除了結構性問題，政府和企業交往的一些方法，也經常會導致民營企業的擔憂。這裏不僅僅指的是那些「掠奪性」行為，例如不合理的收費和納稅等，也包括一些政府對企業的過度關心和扶持。前些時候，杭州決定派政府官員進駐一些重點企業，為民營企業提供即時服務。可能沒有人會懷疑這種做法的初心，是為了有效幫助企業的發展。
不過，這種過度關心和扶持也遭到很多人的質疑。人們不知道政府為什麼要進駐企業？最終的結果會如何？如果政府要為企業服務，就應當有更普遍的做法，也就是說，企業不管大小，政府都應當提供服務？如果因為大企業重要，政府就提供特殊服務，這種做法本身就是可以質疑的。
很顯然，討論民營經濟發展與國有企業改革密不可分，甚至可以說，國有企業的改革決定了民營經濟的命運。這也就是這些年來人們那麼關切「國進民退」問題的原因。儘管國有企業改革討論多年，但從來沒有形成系統的思路。國企改革的總體原則可能還是回到古老的儒家智慧，即要避免與民爭利，一旦國家決定與民爭利，民是沒有任何辦法抵抗的。
從這個角度來看國企與民企的關係會比較清楚，一些領域屬於國有資本，一些領域屬於民營資本。這種「分工式」改革要比國企滲透到各個民營企業領域有效。這樣做並不是說國家沒有辦法影響民營經濟了。實際上，國家可以通過稅收、提供服務等方式分享民營企業的發展成果，而不是直接進入民營企業的經濟活動來分享。同時，國有資本佔統治地位的領域也要設置競爭機制，在每一個領域設有多個國有企業，讓它們互相競爭。
金融領域也必須有符合三層資本結構的結構性改革。從現狀看，中國需要很多國有或民營中小型銀行，為中小型地方國有或民營企業服務。這是因為大型國有銀行不會有足夠的動機服務中小型企業，面臨行政或政治上的要求，它們或許會做些樣子服務中小型企業，但本質上它們的興趣都會在大型國有企業上。考慮到中小型企業的重要性，就必須有服務中小型企業的金融機構。中小型企業在就業、技術和管理創新方面遠遠領先其他類型的企業，未來的大企業大多會在它們當中產生。
從經驗來看，政府如果要改革大型企業，無論是國有還是民營，都會遇到巨大的困難。原因很簡單，正是因為它們「過大而不能倒」，它們傾向處於壟斷地位。從中小企業中培養出大企業就等於培養新的利益，只有讓新的利益衝擊老的利益，國家才能保持一個開放的企業體系，否則壟斷一旦形成，企業體系就封閉起來，進步就會變得很難了。
不管怎麼說，從歷史來看，三層資本結構已經形成，很難改變。這個體制有其自身的獨特優勢，不同層資本有其自身的責任、功能和運營方式。因此，各個層面的資本（企業）必須進行怎樣的改革，回避不了這個結構問題。如果改革得當，這個混合經濟體制就可以發揮出比單純國有資本體制或民營資本體制更為巨大的優勢。這無論在理論上還是在經驗上都是有可能的。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
