最近，包括遼寧、內蒙古、天津在內，中國多個地方政府紛紛承認國內生產總值（GDP）數據造假，而雲南省也主動披露了省級融資平台違約情況。近年來，無論是國內還是國外，人們一直非常關注中國的地方債務會否觸發一場中國式的金融危機。
一些西方人甚至預言，這樣的一場危機一定會到來，只是遲早的問題。實際上，中共十九大之後，如何預防金融危機也是中國高層的最重要議程之一。現在很多地方主動暴露問題，無疑是積極的動作，問題早暴露總比晚暴露要好，正視問題的存在比忽視問題的存在要好。
愈來愈多的地方問題暴露出來，人們就開始一邊倒地嘲笑和譴責地方政府。但問題在於，光是譴責地方政府夠嗎？無論在民間還是學術政策圈，地方政府多年來一直是遭譴責的對象。不過，光是改革開放40來年的歷史就已經表明，盡管地方政府是很多問題的來源，但這些問題有它們的制度性根源，也就是由不合理的中央地方關係所引發的。
如果中央地方關係不能在制度層面加以改善，地方政府一直會製造出種種問題，不僅影響社會經濟的可持續發展，也會影響國家的有效政治治理。
地方政府的種種作為，並不僅僅是很多人所認為的地方官員主觀意志作為，而是中央地方關係的邏輯結果。今天地方政府所面臨的債務問題（或者其他問題），都是當代中央地方關係（至少）三層邏輯的結果。
央地關係的三層邏輯
首先，最重要的是政治邏輯。政治邏輯主要是圍繞着GDP主義發生的。改革開放以後，為了改變往日貧窮社會主義的局面，中國把經濟發展作為政府的頭等議程。不過，經濟發展議程很快就演變成為唯GDP主義，以GDP論英雄。這對地方政府及其官員產生了重大的影響。
在很長時間裏，地方GDP的增長速度成為衡量地方官員政治業績的最重要標準，即便不是唯一的標準。在很大程度上，地方政府演變成公司類型的政府，被學術界稱之為地方發展主義。當經濟成績可以轉化成為政治資本時，GDP數據的造假變得不可避免。
其次是利益邏輯。利益邏輯涉及作為組織的地方政府及其個體官員。地方政府如何推動地方經濟的發展？在典型的市場經濟體中，因為企業是經濟發展的主體，地方政府必須通過法治建設、稅收政策和勞動條件等改善投資環境，來吸引資本和勞動者。但在中國，地方政府擁有更為直接的手段，包括直接搞經濟項目和工程、向企業提供廉價土地等生產要素、與企業共同開發項目等。
對地方政府來說，這樣做可以增加地方稅收；對個體官員來說，這樣做可以創造很多有利可圖的機會，即腐敗。人們說，中國是市長經濟，而非市場經濟，這並非沒有道理。那麼多年裏，每一任新的地方領導到任，都必須通過這些手段來應付地方經濟發展問題。每一任領導都會動用最大的資源來達到目的，而把問題（即責任）推給下一任領導。
其三，經濟邏輯。經濟邏輯最明顯地體現在1994年分稅制上。根據分稅制的計劃，中央政府根據各省1993年上交的稅收為基數進行稅收返回。結果，1993年各省上交的稅收大增。道理很簡單，各省為了多分一塊國民經濟的大餅。這次一些地方自爆GDP造假現象是一個剛好相反的案例，但邏輯是一模一樣的。
地方政府背負巨額債務，但不管債務如何沉重，地方政府是不可倒閉的，所以最終總會有人來救，即最終的責任還是由中央政府來擔負。主動暴露GDP造假就是要解決一個誰來負責的問題，減少地方政府自己的負擔。再者，對新到任的領導來說，他們不用負很大的責任，因為這是前任歷史積累起來的老問題。在十九大這個政治背景下，卸下歷史包袱，輕裝上陣，是新任地方領導的一個理性選擇。
地方行為既然是中央地方關係的邏輯產物，要改變地方政府的行為，就須反思中央地方關係，並對此進行必要的變革。就其本質來說，當代中央地方關係所產生的種種問題，是政治邏輯和經濟邏輯脫節的結果。
央地關係運作產生的問題
中國在理論上是單一制中央集權體制，但就其運作來說，是事實上的聯邦體制。更具體地說，單一制只是體現在政治層面，在經濟層面則是事實上的聯邦體制。地方政府政治權力的基礎源自中央，但在經濟上則依賴地方。在政治上，地方政府僅僅是中央政府的執行機構，但在經濟上，地方政府則具有很大的自治性。因為中國地方差異巨大，在社會經濟方面，地方政府必須具有這種自治性，才能對地方進行有效的治理。
1994年分稅制之前，中央和地方之間實行的是經濟上的激進分權，結果出現了很多問題，主要是地方政府藏富於地方藏富於民，中央財政惡化，不僅影響中央政府在全國層面的統籌能力，也影響中央控制地方政府的政治能力。1994年分稅制改革徹底改變了這種情況，從前是經濟上中央依賴地方，改革之後則是地方依賴中央，即使是經濟最發達的省份也是如此。通過分稅制改革，中央政府實現了政治上和經濟上的集權。
不過，政治和經濟權力集中後，也出現了很大的問題，主要是中央政府在把經濟權力集中起來後，並沒有把責任也集中起來。地方政府失去了經濟權力，但仍然要負責地方事務。地方政府的錢從哪裏來呢？在很長一段時間裏，土地和房地產是地方政府收入的主要來源。
必須指出的是，土地和房地產問題後來發展到如此嚴峻的程度，也是1994年分稅制的結果，因為分稅制事實上把土地支配權給了地方政府。地方政府也各顯神通，發展出包括地方融資平台在內的各種推動地方發展、增加收入的方法。地方政府的做法也是理性的，一方面是地方建設和社會的需要，另一方面是政績的需要。
同樣重要的是，改革開放以來，地方政府的一些領域可以說已經發生了根本性的變化，對地方本身和中央地方關係產生了重大的影響，而這些變化被大大地忽視了。最顯着的變化發生在地方政府組織機構領域。政府的層級增多、城市的層級增多、地級市和計劃單列市增多，而且每一級政府都是幾套班子齊全。
這些變化在很多方面並沒有法律依據，地級市就是一個例子。在改革開放前，地級市並非一級政府，而只是行署。這些變化導致了政府規模的急劇擴大，政府支出增加。有學者說，和西方發達國家相比，中國政府的規模並不算大。這裏的問題在於，西方發達國家實行福利制度，政府擔負提供廣泛社會服務的功能，政府規模的擴大是福利國家的必然產物。
但中國到目前為止，僅僅只是達到人均國內生產總值900美元的水平，社會保障水平遠非西方發達國家的水平。也就是說，中國政府並沒有提供廣泛社會服務這方面的壓力。除去社會服務方面的需求，中國政府規模無疑已經過大。在很多年裏，政府規模不僅沒有壓縮，反而在擴張。只要僧多粥少的局面繼續下去，地方政府肯定會成為很多問題的根源。
重塑央地關係考慮的方向
要解決地方問題，就必須重塑中央地方關係。這裏至少有幾個方面是可以考量的。
其一，通過確立國家統籌制度，重建現代國家。現代國家最重要的標誌就是公民的出現，就是生活在國家之內的所有居民都能直接得到中央政府的服務。這是中央政府政治合法性的社會基礎。不過，中國距離公民國家仍遠，因為統籌級別低下，目前只實現了市一級的統籌，連省一級的統籌都還沒實現。中國如果要建設成為一個現代國家，國家層面的統籌不可避免，否則國民很難確立其深層次的國家認同。
其二，壓縮中間層政府。中國數千年來維持了中央、省、縣三級政府的體制。日本直到今天仍然維持着從中國借鑒的秦朝體制。中國愈來愈多的政府層級不僅沒有強化中央集權，反而在體制內部有效弱化中央集權，同時增加社會的負擔。壓縮中間層不僅有空間，而且有可能。例如，中國的城市不管大小一般都是三級政府、四級管理。
新加坡近600萬人口只有一級政府，加上幾個提供服務的市鎮理事會，至多也是一級半政府。相比之下，珠海一個120多萬人口的城市也實行三級政府、四級管理體制。無論是社會控制還是提供服務，新加坡都比中國有效，人們看不出為什麼需要這麼龐大的政府機制。
其三，除了縱向壓縮中間層政府之外，橫向的黨政機構也可以壓縮以減少支出。政府機構改革的其中一個目標便是精簡機構，減少官員人數。這在過去數十年已經歷多輪機構改革，該做的也已經做了。十九大提出黨政合署辦公的改革新思路，是很大的一個改革空間。
中共的機構改革從來沒有提到議事日程上，這次如果能夠通過黨政合署辦公，把中共機構改革和政府機構改革結合起來，統籌考慮，機構改革就可以進一大步。在地方層面，無論中共機構還是政府機構，兩者都面臨同樣的具體問題，為什麼還需要兩套行政班子？兩者的整合可以減少機構和提高行政效率。
其四，進行新的稅制改革，為地方政府尋找新的稅源。討論了多年的房地產稅應當加快實施。在任何國家，房地產稅是地方政府的重要稅源，也是地方居民為地方做貢獻的義務。除了既得利益的阻力之外，今天的中國沒有任何理由不實施房地產稅。
其五，大力進行國有企業改革，使得國企成為真正的企業，減少甚至斷掉地方國企對政府的依賴。在一些領域，國企的確應當做大做強，例如在一些公共事業領域。但國企應當從競爭性領域退出，政府改為通過稅收體制和企業建立關係。市場化的國企改革不僅可以控制和減少國企債務，也可以控制和減少地方黨政官員的腐敗行為。
其六，更為重要的是，要在中央和地方關係方面建立政治責任制度。如上所說，改革開放以來，從中央到地方，在這個領域犯了不少錯誤。一些改革，例如設立計劃單列市和地級市沒有法律依據。這些錯誤都被忽視了。對中央和地方的領導層應至少做到一個任期進行一次大檢查。隨着監察制度的確立，經常被忽視的中央地方關係也應當引入被監察的領域。
數千年的中國政治歷史經驗指向了中央地方關係的重要性。大多數歷史學家在論述中國興衰時，都會把中央地方關係提到一個極其重要的位置。一個穩定的中央地方關係，不僅決定了國家政治是否穩定，更決定了國家的興衰。
