貧窮問題偶爾會登上報章頭條，有關討論常提及以貧窮線作為量度社會貧窮狀況的指標，以界定絕對貧窮（absolute poverty）與相對貧窮（relative poverty）兩種狀況。聯合國「千年發展目標」（Millennium Development Goals）之一，在於減少全球極端貧窮與飢餓人口；作為衡量達標進度的工具，當年定義為每日生活費低於一美元的貧窮線，實際上是藉以界定絕對貧窮。
「第三世界」的絕對貧窮
貧窮線的作用在於從宏觀層面，檢視一國之內人均收入低於基準的家庭，從而估算貧窮人口比率。此一政策目標不在於減少個別貧窮個案，而在於改善整體貧窮狀況，透過促進貧窮人口高度集中國家的經濟發展，協助貧者脫離絕對貧窮的困境。近數十年來，經濟全球化的最大收穫，莫過於扶助「第三世界」國家中達六億人口脫貧，其中以中國、南韓、印度、波蘭、印尼、泰國六個國家為主，均躋身工業世界經濟中全球價值鏈（global value chain）之列。無獨有偶，大多數受惠國家都是脫離自共產主義或後革命威權主義。隨着早年的目標相繼達成，用以標示貧窮線的日常生活用度向上調升為1.25，以至 1.9美元。絕對貧窮線於近30、40年來，已演變成透過發展全球經濟融合以提升人民生活水平的發展目標。
時至今日，全球經濟融合備受貶謫，皆因發達國家大多數人未能分享全球化在第三世界紓解貧窮的佳績。事實上，不少發達國家採用的是相對貧窮的概念，貧窮線通常被定義為社會中家庭收入中位數的某個成數（多取半數）。相對貧窮概念本來久已存在，但近年才廣獲聯合國、經濟合作與發展組織，以及加拿大與歐盟諸國政府採納有關操作定義。1776年，阿當史密斯提出其對貧窮的觀點，將之定義為「不論任何階層的公民，無力負擔日常生活必需品，以及無力維持基本生活所需」。
發達國家的相對貧窮
1965年，佛利民夫人Rose Friedman提倡採用相對貧窮概念，指出貧窮定義隨一般生活水平而改變，例如1995年入於貧窮之列者，其生活水平往往猶勝於很多在1965年不會被視作貧窮者。佛利民教授在其1962年《資本主義與自由》（Capitalism and Freedom）一書中，建議美國以「負入息稅」（negative income tax）紓解貧窮，其意在於為所有家庭提供基本收入水平，對收入低於此一水平的家庭發放津貼，以彌補其中差額（亦即「負收入稅」的含義）。他採用的顯然亦是相對貧窮概念，等如收入重新分配，由富者補貼貧者。佛利民上述建議大受經濟學界歡迎，即使麻省理工學院Paul Samuelson與耶魯大學James Tobin此學術觀點與其不同的兩大學者亦聯署支持。建議更在美國以至世界各地成為政策，香港去年實施的低收入在職家庭津貼計劃即屬一例。Mark Zuckerberg近期在哈佛大學畢業典禮上致辭，提出「全民基本收入」（universal basic income），主要脫胎自佛利民的概念，屬舊瓶新酒，不過場合不同，用意有別而已。佛利民的建議，乃衝着進步左翼勢力提出的林林總總紓解貧窮規條和計劃；他認為此等手法有礙市場與個人自由，會對自由市場資本主義構成威脅。佛利民指出：「扶助務農貧者所以天經地義，非因他以務農為業，而在於他生活貧苦。有關計劃的首要目的也在扶助貧者，而非任何特定職業組別、年齡組別，甚或勞工組織或行業的工資組別。」
由種類繁多的減貧計劃所構建的社福國家制度，是佛利民銳意希望拆除的，其中包括農業計劃、高齡福利、供養子女津貼、公共房屋、最低工資法例、徵費、各類工藝和專業發牌規則等等，一概以稅收補貼，雖說為紓解貧窮，但會扭曲市場、有礙其正常運作，亦浪費資源，有礙個人的選擇自由。他又指出，1961年美國政府用於直接福利及各種扶貧計劃，耗費共330億美元；當年家庭總數為5,700萬，此數已足夠發放接近6,000美元的現金津貼給處於收入最低層，即10個百份位數的家庭，將其收入提升至高於全國家庭平均收入的水平。同一筆開支亦足夠用以發放每戶3,000美元的津貼給處於收入低層第20個百份位數的家庭，將其收入提升至全國家庭平均收入水平的一半。佛利民提出的「負收入稅」建議結果廣受歡迎和採納，但各項福利計劃卻未有取消。他希望扳倒的福利制度絲毫無損，只是增加了美國政府的財政開支，財政預算更經常出現赤字，相對貧窮現象始終未見紓解，各方均大失所望。貧窮問題既揮之不去，不少批判研究就指出，福利開支實令貧者苦況惡化，他們更難擺脫相對貧窮。毋庸贅言，此研究報告自然大受進步左翼的批評者駁斥，惹來熾熱討論。
「瀕窮」威脅根源
近半個世紀以來的減貧政策，帶來兩方面的教訓：要在發達國家改善相對貧窮，實在徒勞無功，反而在貧窮國家（至少某些國家）改善絕對貧窮卻已獲得相當成效；可見各國在處理絕對貧窮問題方面，遠比處理相對貧窮問題有辦法。按照邏輯推理，若以相當於收入中位數的某成數定為貧窮線，則難以紓解相對貧窮，這是由於錯訂目標，帶來誤導。在制訂貧窮線時，是以經常收入作為收入來計算。經常收入與真正經濟狀況關係並不密切，在商業周期內，收入既隨周期、人生階段而變動，收入匯報亦有系統性失實，而不少人因退休、無業或自僱而被列為無收入。以此作為量度標準，據美國方面的研究結果顯示，以此方式衡量，該國約73% 人口一生中有一年處於收入分布中最高的20百份位數，約40%則有一年處於收入分布中最低的20百份位數。由此可知，不少現時處於貧窮線以下的人口，並非真的終生貧窮。
各地社會大都有為貧者提供現金轉移及非現金福利的計劃，例如2015年，香港人口中有19.7% 處於貧窮線以下，但若將現金轉移計算在內，貧窮線以下人口比率則降至14.3%；若將現金及非現金轉移一併計算在內，則比率更下降至9.9%。若說不少領取各種現金及非現金轉移者並非處於貧窮線以下，我絕不稱奇。且看全港人口近三份之一租住公屋，而公屋正是最主要的非現金轉移，然而處於貧窮線以下的人口只佔19.7%；這等如說說，社會花費大量房屋資源，用以資助並非處於貧窮線以下者，又或是貧窮綫未能界定真正貧窮者。至於其他由社會資助的各項計劃，情況也大概一樣。
問題究竟出在哪裏？
到底是用以量度相對貧窮的貧窮線，抑或是其他減貧計劃未能界定真正貧窮者？說句公道話，我不認為是政府統計員計算錯誤，以致誇大本港的貧窮狀況；反之，有關部門處事審慎，分析數據表現出色，我早前便曾加以讚揚。問題不在於計算失誤，而在於難以根據經常收入將貧窮狀況化為簡單統計指標。
香港屬於人口急劇老化社會，若以貧窮線為衡量準則，將在未來數十年內錄得較高的相對貧窮程度；這純屬統計現象，是由於申報無收入的退休家庭數目增多，但此等家庭卻未必毫無支援或資產。若在制訂貧窮線時，將長者家庭剔除，應可獲得失誤程度較低的適齡工作家庭的整體相對貧窮趨勢指標。然而，較佳的整體相對貧窮趨勢指標，不等於就是理想指標，這就是在低收入在職家庭津貼計劃推出之初，申請者少得出奇的原因。我認為根據貧窮線計算所出現的社會收入偏低的貧窮現象，遠非數據顯示那麼嚴重。香港面對的主要是「瀕窮」（near poverty）而非貧窮問題，只是一般家庭全力爭取安穩收入，以達至令子女獲得優質教育、於有需要時得享優質醫療、自置物業以保障積蓄等而面對的苦況。在發達國家紓解相對貧窮確實困難，並非單靠制訂貧窮線可解決問題。在一些國家，要解決貧窮或「瀕窮」困境，必需同時解決令國民遠離毒品及酒精、避免淪為罪犯或受害人、或因年少無知成孕、或單親家庭，又或中途輟學等等問題。貧窮線根本無助於紓解此等貧窮或「瀕窮」問題，幸而有關問題在香港不算嚴重。在香港採用貧窮線概念，最惹人關注之處不在於貧窮程度被誇大，而在於誤導令人忽視真正威脅—「瀕窮」，忽略舒解瀕窮才是當務之急，未能掌握真正威脅根源在於「中產沉降」（sinking middle class）趨勢，這亦是全球發達國家同樣面對的一大難題。當今之世，貧窮綫實在是扶貧政策的錯誤指標，我希望香港能真正掌握智慧，勿以昔日之謬誤政策來處理今天的挑戰！
參考文獻：Rose D Friedman, Poverty: Definition and Perspective. American Enterprise Institute for Public Policy Research (Report). Washington, D.C., 1965.
原刊於《信報》，獲作者授權轉載。
