無論從哪個方面來說，一國兩制在澳門的實踐是非常成功的。對此，中央政府也早有定論，無需再詳細展開討論。這裏要強調的是，一國兩制的成功實踐不是澳門的盡頭，而是新的發展開端和起點。我們不能把一國兩制理解成為永恆不變的教條或者意識形態，一國兩制是一種需要與時俱進的制度安排，需要從發展的角度來展望澳門的未來。
澳門的現狀和未來
澳門的未來在哪裏？我們很多人經常訪問澳門，發現儘管經濟多元化已經提了多年，但總體上看博彩還是其主業，其他領域這些年雖然有所發展，但離人們的期望還有相當的距離。
客觀地說，老澳門的發展空間非常有限。一是物理空間。澳門面積只有33.3平方公里，已經很擁擠，缺失發展新產業的物理空間。二是利益空間。澳門的主要甚至是唯一的產業是博彩業。這種發展有其長期歷史原因。今天，一些人針對澳門經濟單一化的局面，總是去責怪和批評既得利益，認為是既得利益阻礙了澳門經濟的多元化，但這並不公平也不科學。
所有城市都存在既得利益，這個世界上找不到沒有既得利益的地方。既得利益也是社會秩序的基礎之一。但也必須意識到，如果一個地方的發展過度受制於既得利益，那麼發展確實會成為問題。因此，重要的是要做加法，即培養新的利益。而培養新利益、協調既得利益和新利益之間的關係正是特區政府的責任之所在。如果寄希望於現有的利益本身來培養新的利益，雖然不是沒有可能，但會十分困難。
從發展空間而言，澳門的未來在橫琴。所以，今日我們討論澳門的發展，橫琴的發展同樣成為重要議題。筆者及團隊近年來專注於橫琴、前海、河套和南沙等地的調研與研究，對這些「特區中的特區」的未來走向有所思考。因此，這裏想通過聚焦橫琴與澳門的發展提出一些初步的看法，以供批評與討論。
橫琴粵澳深度合作區 發展的可能選擇
橫琴粵澳深度合作區，前身為2009年11月25日成立的珠海橫琴新區，是廣東省與澳門特別行政區共同管理的特殊經濟區，面積約106平方公里，總人口超過53000人，實際管轄橫琴島全境。2021年9月17日，橫琴粵澳深度合作區管理機構正式揭牌成立。2024年3月1日0時起，橫琴粵澳深度合作區正式封關運行。
橫琴無疑是特區中的特區。這一特區的設置是中央政府的大戰略。根據筆者的理解，橫琴特區至少有三大任務：第一，為澳門拓展新的發展空間；第二，為珠海的發展提供新動力；第三，「以點帶面」帶動大灣區的融合和發展。
就此而言，橫琴儘管已經取得了可觀的成就，但依然有巨大的進步空間。這裏，我們可以參照成功的國際經驗和國內一些自由貿易區或者經濟特區的成功經驗，來討論橫琴發展的可能選擇。
1 制定有效的移民政策
澳門總人口只有68.7萬。橫琴有53000多人，人煙稀少，樓多人少。澳門經濟多元化需要考慮適度的城市擴張。這方面，澳門可以參考新加坡成功的移民政策方面的經驗。2024年新加坡總人口約604萬人，人口第一次突破600萬。其中新加坡公民達364萬人，永久居民人數達54萬4900人。而1965年新加坡建國時只有189萬人。一個城市的發展需要相應的人口擴張。新加坡移民政策的成功之處在於配合國家的經濟發展，精准地吸引「有用」的人口。類似的移民政策也是今天澳門所迫切需要的。有了人才，才會有技術；有了技術，才會有產業。澳門經濟多元化必須有有效的人才或者移民政策相配合。
今天澳門的博彩業已經實現了經濟學所說的「充分就業」的水平，從現有人口中來發展其它產業的可能性並不大，既缺失動力，成本也會很大。發展新產業所需要的相當一部分人口需要通過人才或者移民政策來補充。在城市發展方面，澳門現在定位是建設成為國際化大都市。然而，沒有移民政策，很難實現這個目標。
誠然，正如新加坡的經驗所示，每一次城市擴張和城市人口擴張的計劃必然遭遇現存居民的反對。但是，一個有效的政府不光是順從民意，政府的責任是做符合城市未來利益的事情，因此需要花大力氣克服既得利益的阻力，引導城市的發展。
2 發展新產業
澳門提出了「適度多元化」的目標，聚焦四大領域，即中醫藥、金融、科技和文化旅遊。這個定位符合澳門所具有的潛在的比較優勢。不管怎麼說，即使澳門前一百年靠博彩業，總不能後一百年也靠博彩。任何一個高度依賴單一產業的經濟體，其發展是不可持續的。美國的「鐵鏽帶」是典型的例子。很多年來，即使是富裕的中東石油經濟體也在拼命想擺脫對石油的過度依賴，追求經濟的多樣性和多元性。澳門更需要努力，以實現城市的可持續發展。
3 構建集群產業
進入全球化以來，產業的發展呈現出集群化趨勢，不管哪個國家或者哪個地區，產業的發展都是高度集中的（highly concentrated）。甚至可以說，沒有集群化，任何產業都很難發展。橫琴上述產業領域的發展也需要通過集群化而實現。集群化不僅關乎供應鏈和產業鏈的安全，更關乎競爭和效率。同時，橫琴的供應鏈和產業鏈還可以進行全球佈局，至少需要延伸到葡語系國家。
4 組建一支高度國際化的招商團隊
產業不會從天而降，不能有等待的態度。新加坡──蘇州工業園區的成功在於早期雙方組建了一個新加坡引領的高度國際化的招商團隊，從世界各地（主要是西方）為園區引入了很多個高端的「集群產業」，奠定了日後的發展基礎。江蘇省太倉（由蘇州市代管的縣級市）的經驗更值得橫琴借鑒。這個江南小城鎮10多年吸引了160多家德資企業落戶，其中包括西門子、捨弗勒等行業巨頭。這些企業最初往往是試探性投資，如克恩·里伯斯公司起初只是租賃廠房小規模生產，但隨着良好的營商環境、便利的供應鏈配套以及政府的高效服務，企業逐步增資擴產，最終深深扎根於太倉。橫琴要實現集群的產業發展，需要打造一支高度專業化和國際化的招商團隊，主動作為，「走出去，請進來」。這個團隊甚至可以聘請國際大公司的專業人才。
5 處理好政府和市場（社會）的關係
澳門經濟多元化的目標有了，但主要的挑戰在於如何落實下去，實現目標。如前所述，無論從物理空間還是利益空間來說，橫琴需要扮演主角。現在推進的速度不夠理想有多方面的原因，但主要還是沒有處理好政府與企業（社會）之間的關係。現在，在很多方面，呈現出「政府自己搭台、自己唱戲」的局面。一方面，政府並非是經濟主體，政府如果把自己作為經濟主體，那麼在很多方面就沒有靈活性。另一方面，企業和社會發揮不了應當發揮的作用，它們的積極性也發揮不出來。這方面可以參考新加坡──蘇州工業園區的經驗。
早期政府間的合作很難，不僅解決不了問題，反而在製造問題。後來，企業成為主體，而政府為企業提供服務，政府和企業的關係才理順，發展才變得順利。從國際經驗看，橫琴需要的是一個為企業和社會提供服務的強政府，而非一個替代企業和社會工作的強政府。
6 踐行「港澳+」
黨的二十大強調「穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放」。就國家發展而言，在國際層面，只有繼續深度融入國際經濟體系，全面對接先進的國際規制和規則，才能在實現可持續發展的基礎之上，參與和塑造國際規則和規制；在國內層面，也只有規則和規制的統一，才能構建區域統一市場和國家統一大市場。在這方面，港澳具有獨特的比較優勢。香港和澳門的規制規則基本上是統一的和一體化的。更為重要的是，港澳的規制規則是高度國際化的，為國際社會所承認和接受。
橫琴、前海和南沙這幾個區域在規則規制對接和銜接方面也努力不少，但呈現出碎片化的趨勢，這樣不利於規制規則的整體性和系統性，最終阻礙發展。橫琴可以率先踐行「港澳+」模式，即在全面對接銜接港澳規則規制的基礎上，加上新的規則規制。
在這個基礎上，可以「以點帶面」，最終擴散到珠海甚至整個大灣區，從而實現基於統一規制規則之上的大灣區區域共同市場（應當強調的是，橫琴、前海和河套、南沙四地都需要踐行統一的港澳規制規則，而不能自搞一套、互相獨立）。
7 率先踐行單邊開放政策
單邊開放已經成為國家政策。這些年簽證的單邊開放政策已經產生了超出預期的積極效果。二十屆三中全會也把單邊開放寫入政府文件，強調對不發達國家的單邊開放。李強總理最近在東盟峰會期間提出中國願意和東盟國家討論單邊開放政策。這方面，橫琴可以大有作為，主動把先進的國際規制規則引入橫琴。橫琴可以在如下幾個方面努力。一是中歐雙邊投資協定（BIT）中的規制規則。中歐雙方已經完成談判，但鑑於當前的國際形勢，期望歐盟方面簽署這個協定很不現實。二是《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）規制規則。中國已經申請加入CPTPP，但這將會是一個很長的過程。三是《數字經濟夥伴關係協定》（DEPA）中的規制規則。中國也在申請加入，也會是一個很長的過程。橫琴可以根據自己的需要，系統地研究在這些協議和協定中哪些規制和規則可以率先引入。
概括而言，橫琴需要總結過去成功的經驗，肯定現有的成績，但也要系統檢視目前面臨的挑戰和存在的短板。不驕不躁，不斷創新，再創輝煌。
原刊於「大灣區評論」微信平台，本社獲作者授權轉載。
