今天中國社會出現的一系列現狀既令人擔憂，也促人思考這個一而再、再而三被提出來的問題：「這個社會到底怎麼了？」
疫苗問題幾乎引發全社會的恐慌，江西強行推行新殯葬政策引發民眾搶棺砸棺，而早些時候首都北京則發生了整治城市，強行驅趕外來人口的現象。諸如此類的問題一直在不斷爆發出來，也沒有任何跡象表明這樣的現象會逐步消失。
儘管所有這些問題也都會在其他國家發生，卻不會引發如此強烈的社會反應。在其他社會，除了一些具有普遍性的社會抗爭例如人權問題會波及到整個社會之外，一個領域出現的問題往往只局限於該領域。但在中國，一個領域一旦出現問題，很容易演變成整個體系的問題，引發社會的整體不確定性，而一個社會問題所能引發的這種整體不確定性，又反過來促使有關當局不能理性地處理和解決問題，結果往往是把問題掩蓋積累起來。長遠來看，這便是一個惡性循環。
所有問題的根源都指向一個方向，即法治。法治是一個廣義的概念，這裏包括一個健全法律體系的存在、法律得到公正的執行、所有公民對法律的信任和人人在法律面前的平等。正因為這些，法律才成為現代社會秩序的基礎。簡單地說，法治是任何一個社會確定性的基礎。不管出現什麼樣的問題，只要社會成員相信這個問題會得到公正的處理，那麼就不會波及其他領域，這個社會就是穩定的。
從這個角度來看，疫苗等問題便是監管失敗的直接表現。監管失敗既可以表現為監管制度不存在或者不健全，也可以表現為監管沒有執行或者在執行中變了樣。
城市外來人口的管理，是從前積累下來的，也沒有有效的制度（例如戶口制度）來消化和解決這個問題，現在到了不得不處理的時候，但處理方式又沒有以法治方式進行，而是簡單的運動方式。即使是殯葬改革政策的執行也是法治問題。這方面的改革具有合理和緊迫性，但從改革政策的制定到執行，沒有一個環節符合公共政策所應當具有的法治精神。
中國日常生活中的法治問題
其實法治不僅僅表現在這些顯性的案例中，更是表現在人們的日常生活中。這裏可以城市小區生活為例來說明。前些年媒體披露過一家頂樓住家把頂樓修改成豪宅的事件。本來頂樓以上就是公共空間了，但住戶卻把這個空間視為是私人的，毫無顧忌地加以佔領和擴張。更常見的現象是一樓住戶搶佔周邊公共空間。
筆者就觀察到，有一家一樓住戶把自己公寓旁邊的公共空間上修了自己的建築物，結果遭到小區很多家庭的抗議，這家住戶不得不把建築物拆掉；但幾個月之後，這家住戶又重新蓋上了自己的建築物，其他住戶除了氣憤，毫無辦法。
這種案例在日常生活中很常見，但能非常有效說明中國的法治問題。這裏需要提出來的問題很多，至少可以包括如下幾個問題。第一、這些人知道不知道公私空間之間的分別呢？如果沒有，那麼就是法治的失敗。第二、有沒有有效的監管體系？這樣做是法律許可的嗎？第三、為什麼政府的監管會失敗？人們可以合理地假定，這樣做的行為是不合乎法律的，但為什麼政府不去執法呢？第四、社會監管為什麼會失敗？正因為這些行為不合法，受此行為影響的人會不滿和憤怒，但為什麼這些人也毫無辦法呢？
其實，無論是疫苗事件，小區發生的搶佔公共空間事件，還是城市驅趕農民事件，都涉及到三個要素，即權、錢和人，或者政府、企業和社會。簡單地說，在缺失法治的情況下，中國難以監管和處理這三者之間的關係。
這裏再以小區為例來分析。在中國，尤其在基層，能夠這樣肆意侵佔公共空間的無非是三種人，即有權者、有錢者和社會無賴。首先，監管對有權者毫無辦法。在中國，監管是一種權力對另一種權力的監管，但權力是分等級的，權力等級低的沒有任何辦法去監管權力等級高的；即使是監管者在權力體系中位置比較高，但被監管者因為是權力體系內部的，也都可以找到同等權力的甚至更高權力的，來反制被監管。
在小區這樣的基層單位，如果來了一位權力者，那麼他（她）幾乎可以為所欲為，因為底層的「芝麻官」是沒有任何辦法來對付這位權力者的。這個邏輯也可以延伸到各個領域、各個層級的政府。不管哪裏，只要監管是一種權力對另一種權力，並且兩種權力同源，而不是普世的法治對權力，那麼監管很難有效。
其次，監管有錢者也比較難。權錢可以交易，甚至可以一體。錢可以用各種方法買通權力（包括監管權力）。這一點幾乎沒有人會否認。儘管一些人痛恨權錢交易，但一旦自己遇到這種情況，照做不誤。錢甚至可以僱傭「黑社會」或者地方強人來對付監管和對監管造成「威懾力量」。實際上，稍加分析，人們不難發現，各類醫藥、奶粉、煤礦等等企業所出現的醜聞，都是權錢一體的產物。
在權錢一體的情況下，監管只是文字，很難變成現實。很顯然，所有這樣的公司都是受權力保護的。這也不難理解，企業所在的地方，從官員個人到政府，都是通過不同形式受惠於企業的，尤其是當這些企業成為地方經濟的主柱的時候，政府就很容易主動成為企業非法行為的保護傘了。
就社會個體來說，天不怕、地不怕的「無賴」也是可以對付監管的。無賴沒有任何成本，只是需要時間和耐心。因為沒有法治，政府的監管是有時間成本的。尤其是對象非法佔據公共空間的住戶來說，政府不可能每天都盯着，否則政府的成本會變得非常高。也就是說，無賴總是可以找到機會來逃避監管的。並且，就無賴來說，他們的作為也不是一點道理都沒有，他們所拋出的問題就是：既然有錢有勢者可以如此，為什麼我不能呢？
在任何社會，政府都是監管的主體，監管也是政府的主要職責。那麼，為什麼在中國政府的監管會失敗呢？這裏有幾個層面的問題可以探討。
首先是政府本身並非法治政府。法治政府至少包含兩個方面的含義。第一、政府本身要服從法律。這就是人們一直爭論不休的「權大還是法大？」的問題。儘管法律是政府制訂的，但政府也必須服從自己制訂的法律。如果立法者自己不能服從自己制訂的法律，那麼就出現「權大於法」的現象，法治便是不可能。第二、監管權力不受具有等級性的官僚體制的約束。監管必須是一種權利而非權力。如果監管者的能力取決於其權力的級別，那麼監管必然失敗，因為如上所說，在這樣的情況下，監管就演變成權力遊戲。很顯然，在這兩個方面，中國的監管者幾乎面臨着不可超越的困難。
其次，政府的範圍。中國是廣義政府，政府負有較之其他類型政體更大的責任，甚至是無限的責任。在監管方面，就導致了政府什麼都管的現象。但一個什麼都管的政府，肯定什麼都管不好。且不說前面所說的權力和金錢問題，僅僅就監管的成本、時間來說，監管也必然會失敗。因為在很多情況下，監管便是「一對一」的監管。
考慮到被監管者是隨機的，而政府的監管不是隨機的，在很多情況下，就是「十（政府方面）對一（被監管者）」的情況。如果是這樣，監管怎樣可以持續呢？
再次，廣義政府也阻礙了社會力量尤其是專業力量在監管過程中的作用。監管是一個漫長的過程，政府監管只是這一過程中的最後一環。人們可以說，成功的監管首先來自社會的監管和專業的監管，如果社會和專業監管失效了，那麼政府必須承擔所有的監管責任，那麼監管也必須失敗。
為什麼監管在中國經常失敗
社會的監管功能首先來自社會力量之間的互相制衡。就社會力量來說，至少包括如下幾類。
一、媒體。媒體被視為是一個獨立的權力。即使是在中國，儘管媒體並非是權力一極，但一旦遭媒體曝光，企業或者個人都會受到直接的、巨大的「懲罰」。而這種「懲罰」便是最有效的監管。
二、企業之間的制衡。這種制衡更重要，來自於「以惡制惡」邏輯。企業之間存在着競爭，互相競爭的企業都會互相「關切」，緊緊盯着競爭者的作為。因為都是同行，企業之間的關切是極其專業的關切。這也就是英國經濟學家亞當‧斯密的「看不見的手」的邏輯，即自私企業之間的競爭會導致和促進公共利益的出現。
三、專業團體的監管。這裏以美國的律師團體為例。律師團體龐大，並且以找到個人、企業和組織的「非法行為」來營生，他們對監管具有莫大的動力。當然，這種監管有優勢也有劣勢。以美國為例，美國的醫藥業非常昂貴，其中一個主要原因就是醫藥業的律師群體的存在，使得這個領域的保險成本非常高。
四、其他非政府組織。今天社會變得愈來愈複雜，符合複雜社會需要的各種非政府組織也應運而生。儘管非政府組織非常複雜，但它們有意無意也在履行着各種「監管」的責任。
在所有這些之後，才是政府最後的監管。從這個過程來看，也很容易理解為什麼在中國監管經常失敗。很簡單，在中國，這些社會力量都沒有成長起來，他們的力量很微弱，甚至是缺失的，因此，政府成為了唯一的監管者，既是第一個也是最後一個監管者。一旦政府成為唯一的監管者，監管必然失敗。
儘管每次監管失敗之後會處理一批官員，但因為問題的核心並非作為個體的官員，而是體制，如果體制不改進，同樣的錯誤會一直重複下去。
這就需要人們重新思考複雜社會的治理問題。傳統上，中國社會貧窮而單一，政府比較容易管理。但現在不一樣了，依靠政府單一的力量進行管理，成效一定是一個大問題。問題在於，政府本身沒有轉型，仍然像治理傳統社會那樣在治理現代社會。政府仍然是一個「守門員」，既不讓社會力量成長起來，更不讓社會力量進入監管體系；所有的監管體系只是紙面上的，並且是自上而下，沒有辦法下沉，無法執行。
再深入一步說，如果要實行真正的法治，就首先必須讓社會力量成長起來。法治並非是政府寫好一部法律之後自己來執行那樣簡單。社會力量之間的互相制衡、社會力量和政府之間的互相制衡，這既是法治的本質，也是法治能夠生效的大社會背景。這又涉及到本欄多次討論過的國家與社會之間的辯證關係。
一個什麼都管但什麼都管不好、而社會成長不起來而進行自我管理的國家不是強國家，而是弱國家和弱社會。只有當社會成長起來，有能力進行自我管理，而國家可以從很多方面脫身而專注於其應當管理的領域，那麼這個國家便是強國家和強社會。如果以此來探討，中國的法治還有漫長的路要走。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
