中國近來面臨全方位的國際環境變化，涵蓋了經濟貿易（如和美國的貿易摩擦）、國防安全（如台灣、南中國海和朝鮮）和內部穩定和安全（如新疆問題）。新疆問題尤其突出，似乎整個西方世界（無論是政府、非政府組織還是媒體），就中國政府處理新疆問題的方法提出質疑、挑戰和挑釁。
實際上，新疆問題不止局限於新疆，而只是中國大西北問題的一個重要側面。新疆問題自然不是一個新問題，但發展到今天，已經到了政府不得不下大決心來控制局面和解決問題的程度了。儘管沒有多少人會否認解決新疆問題的重要性，但解決問題的方式極其重要。
如何解決問題？這首先要認識到這些問題如何發展到今天這樣的嚴峻局面。從問題產生和惡化的路徑來尋找解決問題的方式，不失為一個有效的方式。新疆問題是一個古老的問題，但上世紀80年代以來連續不斷地發生了很大的變化。造成這些變化有諸多根源，但如下幾個是很顯然的。
新疆問題的諸多根源
首先是1980年代實行的被人們稱之為「自由化」的政策。為了糾正之前在民族地區實行的極左政策，1980年代開始在包括新疆在內的少數民族地區實行新的寬鬆政策。新政策的意圖是好的，主要是為了促進民族地區各方面的發展，通過發展來維持民族地區的穩定和贏得民族地區的信任。不過，新政策在執行過程中馬上演變成一種無政府狀態，因為一到地方，新政策往往被理解成為政府從各方面「退出」民族事務，尤其是宗教事務。在西方，「自由化」往往被理解成為在一個領域政府規制的減少，讓市場和社會發揮更大的作用。
但在1980年代的中國，人們對此並沒有深刻理解。「自由化」在一些方面被理解成為政府的「退出」，這就造成了無政府狀態。無政府狀態尤其表現在新疆等穆斯林（回教徒）地區清真寺（回教堂）的泛濫。直到今天，這些地區清真寺的數量（就人口和清真寺數量的比例來說）遠遠超過中東一些穆斯林國家，包括沙特和土耳其。在清真寺建設方面，世界上很少有像新疆那樣長期處於毫無規劃的「自由」狀態。這種沒有規制的發展自然造成了混亂，但如果要重新規制起來，就必然造成巨大的反彈。（當然，這也表現在其他一些地方，例如教堂建設。）
第二，90年代之後的市場化對民族地區的衝擊。90年代實行大開放，在民族地區發生了巨大的內部變化。簡單地說，計劃經濟的解體導致了在計劃經濟狀態下初步形成的多民族共同體的解構。現在學術圈所討論「民族建構」，實際上發生在計劃經濟時代的中國。儘管這種「建構」並不是有意識的和主動的，但很多政策在實際層面起到了「民族建構」的效應。最顯著的是住房政策。在計劃經濟時代，因為住房是國家分配的，開始出現多民族混居小區，至少在城市是這樣的。醫療和教育制度（儘管是低度的）的確立也象徵着國家權力深入民族地區的社會基層。
但市場經濟時代來臨之後，計劃經濟不再有效，也失去其「合法性」。這立刻導致了雛形的多民族共同體的解體。現在的民族地區，各民族趨於「分離」狀態。自然的「分離」狀態很容易產生各自的認同，而沒有共同的認同。不僅如此，而且往往在民族之間互相敵視。在新疆地區，從前跨民族婚姻被視為是一件光榮的事情，但今天這種婚姻被視為是對本民族的「背叛」。這就是今天的狀態。
自由化也表現在文化教育交流等方面。在文化教育交流方面，政府往往只出寬鬆的政策，但缺少足夠的財政金融的支持，因此學者和學生「走出去」之後，就自由地尋找支持的資源。在這樣的情況下，他們很自然地就到了那些能夠提供給他們資金的國家。沙特就是一個典型的例子。新疆瓦哈比主義盛行和這種「走出去」密切相關。一些學者和學生在沙特等地接受了激進思想之後，自己激進化，也教育和鼓勵其他人激進化。他們回到新疆之後，往往成為激進思想的「啟蒙者」和傳播者。
第三，巨大的內部變化更表現在漢族人口和少數民族人口比例的變化。此前，政府通過各種方式增加少數民族地區的漢族人口，在新疆主要是通過新疆建設兵團制度。一國之內的人口流動純屬自然，既要容許少數民族人口流動到漢族地區，也要容許漢族人口流動到少數民族地區；如果沒有這樣一種流動，那麼顯然就是民族「隔離」政策。這種人口流動在有效促進民族地區的社會經濟發展的同時，也是民族融合的前提。
但今天的局面發生了很大的變化。漢族人口大量減少，漢族在新疆已經成為少數民族。這是由幾個因素造成的：一、少數民族地區不平等的人口政策，即漢族只能生一個，而少數民族則可以多生；二、大量漢族人口離開新疆，尤其是建設兵團的後代，大多子女離開新疆，返回內地就業和生活；三、民族地區環境的惡化，阻礙着新的人口的進入。今天，除了一些到民族地區經商的少數人，很少有人願意居住在民族地區。
第四，不平等的民族政策強化了少數民族人口的民族認同。非常荒唐但又合符邏輯的一件事情是，那些本來沒有「民族建構」的政策（例如上述住房分配政策、醫療和教育）導致了實際層面的「民族建構」，但那些意在「民族建構」的政策反而走向了反面，即導致了民族的「分隔」。在邏輯層面，這也很容易理解：凡是具有普適性的政策導致融合，凡是具有特殊性的政策導致分隔。最主要表現在民族鑒定政策和對少數民族的「優惠政策」上。
中共早期接受了斯大林的「激進」民族定義，進行民族識別，最終在初步識別的200多個民族中鑒定了今天人們所看到的55個少數民族。在民族鑒定之後，政府又對少數民族實行遠較漢族優惠的民族政策，體現在各個方面。不平等的民族政策自然會導向民族的分化，不同的認同就是其中一類「分化」。
不平等的政策也使得民族問題變得更加敏感，從高級官員到普通地方民警，大家誰也不敢正視和處理民族問題，因為一旦處理不當，就會演變成國家層面的政治大問題。這有點類似盛行於西方的「政治上正確」。地方執行層如此不負責任，往往導致民族地方的「放任自由」，很多問題一直得不到解決，累積起來，隨時都可以爆發出來。
第五，整個西北地區的「泛穆斯林主義」。新疆、寧夏和甘肅等省是中國穆斯林主要居住地，儘管這些地方存在的問題不同、問題的根源不同，但都表現出「泛穆斯林化」。泛穆斯林化主要由三種力量推動。一是外部全球化，中國是全球範圍內的泛穆斯林主義的一部分。近20年來，穆斯林作為一種宗教意識形態在全球範圍內得到大發展。在信息化時代，中國也被深度整合進全球穆斯林化進程之中。其二是內部政治驅動力。
在泛穆斯林主義時代，穆斯林人口的宗教認同得到了強化，甚至轉變成為政治認同。無論是宗教認同本身還是基於宗教之上的政治認同，都會和世俗政治認同發生矛盾和沖突。其三是市場驅動力。這些年，中國的清真食品滿天飛。儘管從商業利益的觀點看，無可非議，但這種商業行為（加之社交媒體）也有效建構和傳播着穆斯林認同。這不僅表現在一般社會商業層面，也表現在大學、教育和研究機構甚至政府單位。
第六，「一帶」所帶來的新風險。從秦始皇到明代，中國的長城文化源遠流長。近代以來「長城文化」被視為是保守封閉，但現在看來需要對之重新思考。總體上說，「長城文化」是一種防禦政策，意圖把中國不能消化的「邪惡」力量擋在國門外。很簡單，無論從宗教、民族、地緣等幾乎所有因素來看，中國很難消化西邊的問題。過去幾十年，在西邊實行開放政策。現在的「一帶」也在有效促成西邊的大開放。儘管在國家議程意義上西邊的開放非常重要，但也必然對大西北民族產生重大的影響。長期以來，西邊幾種力量此消彼長，但一旦這些力量融合起來，就會造成巨大的能量，使得中國難以抵禦。
這些力量主要包括如下幾個勢力。一、內部的東突運動。這在過去的數十年裏愈來愈甚。二、中東局勢的影響。中東從來就是一個亂局，現在隨着美國勢力的消減，這個地區正在處於一種無政府狀態，失敗國家愈來愈多。三、土耳其「帝國夢」的努力。土耳其加入「北約」的失敗或者「北約」整合土耳其的失敗，正在促成土耳其本身的「帝國夢」。儘管現在的土耳其政府為了「方便」，和中國比較友好，但這種「友好」顯然沒有多大的社會基礎。從社會基礎面來說，中國和土耳其的衝突不可避免。四、美國西方的影響。近代的西方和今天的美國一直把中亞視為其地緣政治的核心利益。一旦西方美國把中國視為戰略競爭對手，他們必然會把重點置於中國的大西北。五、俄羅斯的影響。中東和中亞一直是俄羅斯的地緣政治利益。現在俄羅斯和中國雙邊關係良好，中國和俄羅斯在這個地區的地緣政治衝突被遏制下去，但並不能保證這種情況能夠永恒。從歷史經驗看，俄羅斯隨時都會把重點置於這個區域，從而和中國發生衝突。無論怎樣，一旦這些外在因素發生變化，都會對內部的東突運動產生不可避免的影響。
中國應付複雜局面的方式
中國應當如何應付這種覆雜的局面？如下幾個方面是可以考慮的：
西方今天在新疆問題上的所作所為自然有其不同的議程在背後。不過，中國簡單的反擊其實也極其無效。例如，中國說西方在反恐問題上持雙重標準，但這是老生常談，沒有任何說服力，因為「雙重標準」是「人性」使然。相反，中國可以根據西方提出來的問題，反思如何把新疆和大西北治理得更好。在新疆和大西北，必須把發展和反恐區別開來。
恐怖主義自然要影響發展，但必須把發展和反恐兩者分離開來處理。因為反恐的需要，中國需要對少數極端分子進行管治，西方也是這麼做的。不過，對其他人員（尤其是那些問題不嚴重的成員）需要採用其他辦法。工作技術培訓極其正常，幫助人們學習語言或者技術是為了個人發展，尤其是就業。但對恐怖分子和需要工作培訓的這兩類人，絕對不可混合在一起。這裏的問題不是做不做，而是如何做的。在新疆和大西北問題上，需要更為專業化的政策。
政府需要盡快在各少數民族地區實行平等的政策。在民族地區，所有民族包括漢族在內都應當享有同等的權利。
在宗教事務上，應當盡快建立規制型政府，以便從現在的政治管治轉型到法治。這方面，中國可以向其他國家學習。西方名義上有宗教自由，但在具體管理方面有非常嚴格的規制。新加坡處理得更好。甚至中東國家本身如何規範清真寺的建設也是可以學的。
在融合政策方面，政府需要減少突顯少數民族的「特殊政策」（即優惠政策），而大大強化具有普適性的社會政策，即有利於「人人平等」的政策。社會政策最主要包括社會保障、住房、教育和就業等。這些普適性政策的推行有利於民族的融合。
在對外方面，重新思考「長城文化」。「長城文化」體現的是大西北的防禦性。儘管西北的開放勢在必行，但需要完全摧毀「長城文化」嗎？如果這樣，替代的防禦機制又是什麼？如何防止中東激進力量的大規模進入？如何防止上述諸種地緣政治力量聚合起來對大西北構成威脅？從這個角度來說，推動「一帶」宜以在商言商為原則，如同古代，「長城文化」並沒有妨礙「絲綢之路」的進行。
不管怎麼說，大西北是中國半壁江山。西北的問題是人們不得不思考的大問題。
原刊於《聯合早報》，本社獲作者授權轉載。
